Для цивилизованного лоббизма важно, чтобы каждый существующий частный интерес имел на равной основе канал вливания в деятельность уполномоченных органов власти. Для реализации частных интересов на уровне органов исполнительной власти бизнесу часто приходится платить коррупционную мзду. Прежде всего, речь идет об участии в конкурсах и аукционах, победители которых получают доступ к публичным ресурсам. По оценкам экспертов, предприниматели вынуждены нести коррупционные издержки не за получение привилегий или минимизацию ответственности, а в связи с законным осуществлением конституционных прав. Из года в год коррупционный гнет в сфере реализации частных интересов усиливается.
В недрах власти предлагаются следующие антикоррупционные меры, которые, в том числе, могут ввести лоббизм в цивилизованное русло: ужесточение финансовой отчетности о благосостоянии чиновника и членов его семьи; корректировка запретов в области перехода кадров из власти в бизнес; усиление мер юридической ответственности за должностные проступки и преступления. Отдельные надежды возлагаются на проведение антикоррупционной экспертизы проектов и действующих нормативных правовых актов. Однако предлагаемые мероприятия выглядят недостаточными. В этом перечне отсутствуют требования и запреты для выборных должностных лиц и чиновников самого высокого ранга – министров, их заместителей, руководителей исполнительных органов власти.
Первое. Необходимо пресечь «партийную коррупцию». Чтобы перекрыть возможность вливания в ряды законодателей предпринимателей, желающих с помощью властного ресурса развивать свой бизнес, следует установить требования к формированию партиями избирательных списков и внутрипартийной дисциплине.
Недопустимо включать в эти списки лиц, не имеющих определенного стажа партийной работы на федеральном или региональном уровнях. Стоило бы лимитировать размеры взносов, уплачиваемых в связи со вступлением в партию и включением в избирательные списки, либо запретить последние.
Реальная ротация партийного руководства должна осуществляться не реже одного раза в четыре года. Установленная в законодательстве норма о перевыборах руководящего актива является фикцией без следующих ограничений: политическая партия не может создавать разветвленную сеть высших органов – ими могут быть съезд (конференция), руководитель (лидер), партийный совет (бюро) и исполнительный комитет; члены партии не могут занимать посты в одном и том же высшем органе более двух сроков подряд.
Оппонентам, восклицающим о том, что такие ограничения чрезмерны и нарушают конституционную свободу объединения, можно возразить несколькими аргументами. Один из них заключается в том, что политическая партия, рекрутирующая кандидатов на выборные и невыборные должности, становится фактически государственным институтом и призвана служить обществу, а не лидеру или партийной верхушке.
Чтобы пресечь возможность депутатов заниматься деятельностью, несовместимой с работой парламентария, следовало бы запретить передачу электронных карточек для голосования коллегам в случае отсутствия депутата на заседании.
Установить обязанность личного присутствия депутатов на пленарных заседаниях. Отсутствие может быть обосновано только уважительными причинами и не должно превышать, например, четырех раз в год.
В случае неявки парламентария без уважительной причины и/или превышения установленного числа пропусков, вопрос об отсутствии депутата на заседаниях и возможное применение к нему мер ответственности должен решаться комиссией по вопросам депутатской этики.
Требуется уточнить процедуру привлечения к ответственности депутатов, которые помимо парламентской работы занимаются недопустимыми видами деятельности. Кстати, партийная дисциплина, которая заставляет депутатов одной фракции солидаризироваться при голосовании по конкретным вопросам, почему-то бездействует, когда необходимо прекратить осуществление депутатом деятельности, несовместимой с его статусом. В связи с этим меры ответственности к таким депутатам логичнее было бы применять все той же комиссии по вопросам депутатской этики, состоящей из представителей всех фракций в парламенте.
Принцип работы такой комиссии: один представитель – один голос. Политическая конкуренция фракций будет способствовать сбору членами указанной комиссии компрометирующего материала на своих коллег – депутатов из других фракций. Можно было бы установить, что для решения вопроса об ответственности депутата-нарушителя необходима совокупность фактов: пропуск пленарных заседаний более четырех раз в год; письменные доказательства занятия парламентарием несовместимыми с его статусом видами деятельности (документы о доходах из иных источников, участие в проектах, предполагающих поступление дополнительных к депутатской заработной плате денежных средств, штатное расписание иных организаций и т.д.), а также возможны свидетельские показания. На основании этих доказательств комиссия признает депутата нарушившим конституционные нормы о недопустимости совмещения парламентской и ряда иных видов деятельности. К полномочиям комиссии можно было бы отнести и рассмотрение случаев корыстного лоббирования депутатами частных интересов.
Основной целью предлагаемых нововведений является не столько реализация мер ответственности, сколько придание гласности поведения конкретного депутата, погрязшего в «партийной коррупции». Публичные процессы, проводимые комиссией по вопросам депутатской этики, позволят прекратить деятельность депутатов-нарушителей, предостеречь впредь от соблазнов недопустимого совмещения должностей. В борьбе за избирателя фракции, которые не захотят прирастать членами, замешанными в кадровых думских скандалах и не желающими активно работать во благо поддержания престижа партии, внесут коррективы в партийные списки на очередных выборах.
Необходимо также пресечь коррупцию и на уровне министров, их заместителей, руководителей исполнительных органов власти. Из зарубежного опыта можно было бы перенять лимитирование сумм, которые допускается тратить на чиновничьи подарки и обеды, запреты на любые поездки за чужой счет. Иначе широкомасштабное одаривание должностных лиц по праздникам и в дни рождения превращается в неотъемлемый атрибут «рабочих» взаимоотношений. То же можно сказать и об организации «кулуарных» встреч представителей власти и бизнеса в неформальной обстановке.
Необходимо создать правовую и организационную инфраструктуру передачи на время осуществления полномочий в доверительное управление корпоративной собственности и отслеживания финансового благосостояния чиновника и членов его семьи. В этих случаях актуальна реальная институционализация комиссий по регулированию конфликтов интересов. Переход политиков и служащих на работу в курируемые ранее или находящиеся в орбите данного сегмента экономики коммерческие организации, их союзы и ассоциации должен отслеживаться и наказываться.
Прямое лоббирование интересов коммерческих организаций, в уставном капитале которых государство имеет определенный процент, возможно через направляемых в их органы управления членов Правительства и иных высокопоставленных должностных лиц. Упорядоченной системы в части представительства интересов государства не установлено. В ходе внутриправительственной борьбы происходит дележка мест в наиболее привлекательных советах директоров различных коммерческих организаций.
Этот канал нецивилизованного лоббирования мог бы быть перекрыт на основе опыта Германии. Позиции представителя государства в органах управления компании должны замещаться по конкурсу. Правомочие на участие в управлении конкретной коммерческой организацией с определенной долей государственной собственности необходимо доверять не специалистам широкого профиля, у которых, кстати, и так имеется немалый фронт работ, а профессионалам в соответствующем секторе экономики. Условия работы в советах директоров коммерческих организаций представителей государства не должны создавать у кандидатов иллюзий личной наживы. В частности, нужен запрет на работу в советах директоров более чем двух компаний.
Лозунг о борьбе с коррупцией на всех уровнях власти не приведет к положительным результатам без благотворного влияния на этот процесс политической воли. Где она? Она проистекает из высших эшелонов власти и исходит из реализации статусов депутатов, министров и т.д. Чиновникам самого высокого ранга нужно начать с себя. Если административная реформа и специальные антикоррупционные меры будут воплощены хотя бы на половину от задуманного, то в регулировании лоббизма отпадет необходимость. Он будет осуществляться цивилизованным путем в откорректированных формах взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти.
По мнению участников опроса лидеров общественных организаций, лоббирование в Украине осуществляют преимущественно представители бизнеса и посредники, народные депутаты и должностные лица органов власти, а также представители иностранных государств.
В пользу законодательного регулирования лоббирования в Украине однозначно высказались менее половины участников опроса. Более трети респондентов поддерживают эту идею с опаской. Это связано с общин недоверием граждан к инициативе власти, в частности к эффективности таких инициатив ввиду реализации прав граждан и организаций.