Основной закон ФРГ относится к числу жестких конституций по способу его изменения. Он может быть изменен только законом, который его специально изменяет или дополняет; такой закон должен быть принят большинством в две трети голосов депутатов Бундестага и две трети голосов членов Бундесрата (<а6з. 1 и 2 ст. 79). За более чем 46 лет действия основного закона было принято свыше 41 закона о внесении поправок и дополнений.
Центральные органы государственной власти
По смыслу конституции ФРГ система органов государственной власти базируется на принципе разделения властей, хотя сам термин в основном законе прямо не упоминается. Законодательная власть принадлежит Бундестагу; исполнительная – федеральному президенту (в небольшой степени) и Федеральному правительству; правосудие осуществляется Федеральным конституционным судом, Федеральным верховным судом (официально именуемым Федеральной судебной палатой) и иными судами.
Парламент
По смыслу основного закона и согласно теоретическим концепциям ученых ФРГ, парламент в стране однопалатный; им является Бундестаг, осуществляющий законодательную и иную деятельность. "Бундестаг, – пишут германские ученые Г.Клайн и В.Цее, – является парламентом Федеративной Республики Германии. Принимаемые им решения исходят от народа". Бундесрат, через посредство которого субъекты федерации участвуют в законодательстве и управлении страной, является, по мнению ряда немецких теоретиков, органом "верховной бюрократии земель" и не рассматривается ни в основном законе, ни в научных работах в качестве второй палаты парламента.
Однако ряд германских ученых и российские теоретики, причем не без веских оснований, полагают, что парламент в ФРГ состоит из двух палат – Бундестага (нижняя) и Бундесрата (верхняя), не имеющих равного статуса; последнее обстоятельство находит свое выражение в порядке формирования палат, сроках полномочий, объеме полномочий и т.д.
Бундестаг избирается на 4 года путем всеобщих, прямых, равных выборов. Депутаты Бундестага, согласно основному закону, являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести (свободный мандат) – ст. 38 и 39 основного закона.
Члены Бундесрата назначаются правительствами земель из своего состава и отзываются таким же образом. Каждая земля располагает в Бундесрате числом мест, неточно пропорциональным количеству проживающего к ней населения. Земли имеют в этом органе по меньшей мере три голоса; земли с населением свыше двух миллионов жителей – четыре голоса; с населением свыше шести миллионов жителей – пять голосов; с населением более семи миллионов – шесть голосов. Каждая земля может послать столько членов, сколько она имеет голосов.
При этом голоса земли (что обеспечивает формальное равенство субъектов федерации) могут подаваться только согласованно (ст. 51). Срока полномочий Бундесрата конституция не устанавливает. Его члены имеют императивный мандат; правительства земель указывают своим представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым вопросам.
Бундестаг выбирает своего председателя (дословно – президента), его заместителей и секретарей. Председатель осуществляет распорядительные права в здании Бундестага и обладает в нем полицейской властью; без разрешения председателя в помещениях палаты не может проводиться ни обыск, ни выемка (ст. 40 основного закона). Бундестаг создает постоянные комитеты, иные вспомогательные органы; он вправе образовывать следственные комитеты (ст.ст. 45-а, 45-б, 45-в основного закона).
Бундестаг принимает свой регламент. Ныне действующий регламент 1952 г. в редакции 1986 г. с последующими изменениями и дополнениями подробно урегулировал вопросы выборов председателя, его заместителей и секретарей, деятельности руководящих органов Бундестага, организации фракций и групп депутатов, прав и обязанностей депутатов, деятельности Бундестага, организации и деятельности комитетов Бундестага и иных создаваемых им органов, законодательного процесса и ряд других.
Заседания Бундестага открытые; решением большинства 2/3 депутатов они могут быть объявлены закрытыми. Решения принимаются большинством присутствующих депутатов. Закон об изменении основного закона нуждается в согласии 2/3 депутатов Бундестага и 2/3 голосов Бундесрата (ст. 42, 79 основного закона).
Депутат ни в коем случае не может быть подвергнут преследованию в судебном или административном порядке или иным образом привлечен к ответственности вне Бундестага за свое голосование или высказывание в Бундестаге или в одном из его комитетов (это не относится к оскорблениям клеветнического характера).
Привлечение депутата к ответственности или арест возможны лишь с согласия Бундестага, за исключением случаев задержания при совершении деяния или в течение следующего дня и т.д.
Бундесрат избирает своего председателя сроком на 1 год (ст. 52).
Бундесрат принимает свой регламент. В настоящее время действует регламент 1966 г. в редакции 1988 г., в котором регламентированы общие положения (о членах Бундесрата, легислатуре и т.д.), об образовании и правовом положении органов Бундесрата (президиум, комитеты, секретариат т.д.), о заседаниях Бундесрата (подготовка, созыв, руководство, кворум и т.д.), о производстве в комитетах, о производстве по делам Европейского Сообщества и т.д.
Созывает Бундесрат его председатель; он обязан созвать его по требованию представителей не менее 2-х земель или Федерального правительства (ст. 52 основного закона).
Бундесрат принимает свои решения по меньшей мере большинством голосов.
Заседания Бундесрата публичны; публичность может быть исключена.
Члены Бундесрата не могут быть одновременно депутатами Бундестага.
Парламент ФРГ осуществляет законодательные полномочия. Конституция 1949 г. разделяет компетенцию между федерацией и землями. Он принимает законы в сфере исключительной компетенции федерации и конкурирующей компетенции федерации и земель, а также по вопросам, по которым федерация может издавать общие правовые предписания (ст.ст. 71-75, 77 и др. основного закона).
Законопроекты, согласно Конституции, вносятся в Бундестаг Федеральным правительством, депутатами Бундестага или Бундесратом (абз. 1 ст. 76). Законопроекты Федерального правительства подлежат внесению сначала в Бундесрат, который имеет право высказаться о них в течение 6 недель. Проект, определенный Федеральным правительством при внесении в Бундесрат как особо срочный, оно может по истечении 3 недель передать в Бундестаг, даже если мнение Бундесрата по этому проекту еще не получено; мнение Бундесрата в таком случае должно быть немедленно по получении направлено в Бундестаг. Проекты Бундесрата должны направляться в Бундестаг через Федеральное правительство, которое в течение 3 месяцев обязано высказать по ним свою точку зрения. Законопроекты могут вносить и группы депутатов Бундестага (одна из фракций, либо не менее 5% депутатов, что установлено в регламенте Бундестага).
Законопроекты рассматриваются в трех чтениях: на 1-м из них, как правило, обсуждаются основные положения проекта, в конце 1-го чтения законопроект передается в один из комитетов Бундестага; 2-е чтение включает в себя обсуждение каждой статьи проекта, внесение в него изменений; по окончании 3-го чтения проводится голосование по законопроекту. Принятый Бундестагом закон должен быть немедленно передан в Бундесрат. Если Бундесрат дает согласие, закон, принятый Бундестагом, считается вступившим в силу. Если у него имеются дополнения или изменения, то Бундесрат может в течение 3-х недель с момента получения принятого Бундестагом закона потребовать созыва комитета, образуемого из депутатов Бундестага и Бундесрата для совместного обсуждения проектов. Если для принятия закона согласие Бундесрата обязательно, то созыва комитета могут потребовать Бундестаг и Федеральное правительство. Если комитет предложит внести изменения в принятый Бундестагом законопроект, то Бундестаг должен вновь принять решение по такому законопроекту. Если для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, он может по окончании вышеупомянутой процедуры, в течение 2-х недель заявить протест против принятого Бундестагом закона. В случае, если протест принят большинством голосов Бундесрата, то он может быть отклонен решением большинства депутатов Бундестага (ст. 77).
Отличительной особенностью законодательной процедуры в ФРГ является предоставленное Бундесрату право, практически без согласия Бундестага, принимать законы в условиях т.н. состояния законодательной необходимости, если Федеральное правительство считает такой законопроект неотложным (ст. 81 основного закона). Названная процедура является подтверждением считать Бундесрат верхней палатой парламента.
Парламент ФРГ может делегировать Федеральному правительству, федеральному министру или правительству земли право издания актов по вопросам, входящим в законодательную компетенцию. При этом в законе должны быть определены содержание, цели и объем предоставленного полномочия. При делегации полномочий требуется согласие Бундесрата в отношении правовых постановлений Федерального правительства или федерального министра об основных принципах и тарифах при использовании федеральных железных дорог и учреждений почты и телеграфа; такое же согласие требуется при издании на основании делегирующего закона таких правовых постановлений, которые нуждаются в согласии Бундесрата или выполняются землями по поручению федерации либо в порядке их собственной компетенции.