От того же, как решен вопрос о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации, зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточена государственная власть в федерации и в ее субъектах — в руках представительных органов или в руках бюрократического аппарата.
Неправильное решение одного или другого из названных вопросов, а тем более если они оба будут решены неверно, неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса. Красноречивым примером этого положения может служить разразившийся несколько лет назад политический кризис в Югославии. Двумя главными причинами, породившими этот политический кризис, как отмечалось в печати, являются, во-первых, процесс децентрализации в федеративном устройстве Югославии, который привел к разрушению единого рынка в рамках федерации и отсюда к ряду негативных экономических последствий, таких, как инфляция, безработица, забастовки, эмиграция и т.д., и, во-вторых, усиление роли бюрократического аппарата на уровне республиканских, краевых и местных органов. В настоящее время этот кризис перерос в вооруженный конфликт.
На этом примере мы можем увидеть, какие отрицательные последствия имеет неправильное решение вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации — с другой стороны.
Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения: экономической, политической, национальной и так далее — задача очень сложная. Говоря о сложности этой задачи, необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. Решение по существу всех вопросов, касающихся разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами, не под силу только специалистам в области права. Определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие — в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и так далее, могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль юристов в решении этих вопросов должна заключаться главным образом в отыскании той удачной формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектам федерации, а также возможность для органов субъектов федерации вторгаться в предметы ведения, предоставленные федерации.
б) Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами
Анализ зарубежного законодательства с целью раскрытия этих способов приводит к следующим выводам. В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, согласно Конституционному закону о Чехословацкой федерации 1968 г., распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками — Чешской Республикой и Словацкой Республикой — в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28). Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (статья 71). Конституция США, наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона Конгресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была использована не один раз. Таким образом, ясно, что стабильность в решении такого важного вопроса, каким является вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.
В законодательстве зарубежных стран можно обнаружить следующее разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами: во-первых, предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении федерации; во-вторых, предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; в-третьих, предметы ведения, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Каковы способы регламентации этих трех видов предметов ведения? Предметы исключительного ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самой конституции.
Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в США и Австрии. Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ведению земель (пункт 1 статьи 15).
В Индии использован другой способ. Наряду с перечнями, устанавливающими вопросы, находящиеся в исключительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ведения штатов. Он содержит 66 пунктов.
Кроме того, существует еще один способ регламентации данной категории предметов ведения, который использован в Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или с иностранными державами; чеканить монету, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных товаров или иностранных товаров; договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпорациями либо с отдельными иностранцами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте, и так далее. Какими же способами разграничиваются вопросы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов? Анализ законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что таких способов три. Первый из них, который в свое время был использован в Чехословакии, заключается в следующем. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности данный способ делит совместные предметы ведения на две точно очерченные категории: первая категория — это предметы исключительного ведения федерации и вторая категория — это предметы ведения субъектов федерации.
Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Он использован в Конституции Австрии.
Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона.
ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В ОТДЕЛЬНЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
а) Предметы ведения федерации
Согласно большинству конституций федеративных государств к исключительному ведению федерации относятся:
* внешние сношения (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* оборона и руководство вооруженными силами (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* установление границ и таможенное дело (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* денежное и валютное обращение и монетная монополия (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* установление единой системы мер и весов (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* федеральные финансы и налоги (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* деятельность почты, телеграфа, телефона (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
* паспортное дело, эмиграция, иммиграция, въезд, выезд, поселение и пребывание иностранцев (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, Швейцария, ФРГ);
* федеральный железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения (Австралия, Австрия, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, США, Швейцария, ФРГ);