Фирмы, по своей сути занимающиеся лоббизмом, могут быть как достаточно крупными и известными, так и небольшими по числу сотрудников и известными лишь в узких кругах. Такие фирмы имеют широкий спектр ресурсов, позволяющих им выступать в качестве эффективных групп давления: финансовые средства, административные ресурсы (связи в органах власти, отработанную стратегию и тактику лоббистского воздействия), возможности для привлечения специалистов по профилю организации-заказчика.
Так же, как в отделах по связям с органами власти, в лоббистских конторах работают выходцы с государственной службы. С одной стороны – уходящие в отставку чиновники создают собственные лоббистские конторы. С другой стороны – уже существующие конторы приглашают к себе на постоянную работу либо привлекают в качестве экспертов бывших чиновников или депутатов.
Помимо прямых открытых способов лоббистской деятельности, которые, несомненно, доступны и используются лоббистскими конторами, эти организации имеют широкие возможности для прямых неформальных способов воздействия. Здесь наиболее действенными оказываются знакомства бывших государственных служащих, вышедших в отставку, поскольку они располагают знаниями о механизме законодательной и административной деятельности, формальных и неформальных процедурах принятия решений, знают, к кому именно следует обратиться по соответствующему вопросу, обладают большим количеством знакомств и приятельских отношений в «точках доступа» всех ветвей власти. Проанализировать такие способы лоббистского воздействия оказывается весьма сложно, поскольку о ведущихся при этом доверительных разговорах, что называется, не для печати, можно лишь гадать.
Отечественные СМИ изобилуют сообщениями о подкупах депутатов, в интернете можно найти прайс-листы на услуги народных избранников. Такие материалы стали предметом анализа социологов и политологов. Например, Л. Ильичева утверждает, что крупные отечественные корпорации затрачивают на взятки законодателям до 10% от прибыли, которую фирма планирует получить в случае успешного принятия выгодного закона.
В 2006 году социологическим фондом «ИНДЕМ» было проведено исследование, в ходе которого выяснилось, что бизнесмены тратят 33,5 млрд. долларов в год на дачу взяток в органах власти, причем 55,4% от этой суммы приходится на органы исполнительной власти. Хотя, правда, сами лоббисты утверждают, что дача чиновнику денег в конверте, помимо того, что это незаконно, является примитивным и не всегда действенным способом решения проблемы. Лоббисты-профессионалы действуют более изящно: «Можно решать поставленные задачи более благородными способами. У каждого человека – свои слабости, надежды». Например, между чиновником и предприятием происходит своеобразный бартер – обмен услугами, нередко чиновникам предлагают долю ожидаемого дохода от предприятия или оплачивают отдых на фешенебельных курортах. Например, в газете «Ведомости» приводился случай, когда чиновнику в обмен на услуги предложили пройти дорогостоящие курсы повышения квалификации, и «он с удовольствием согласился и посещал эти курсы»[4].
В современной России прямое лоббирование интересов имеет место, но в небольшой степени. К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических решений сегодня не публичен, а зачастую коррумпирован и хаотичен; каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до власти. Таким образом, лоббистская деятельность органически оказывается связанной с коррупцией (подтверждается гипотеза 1).
1.2. Непрямые формы лоббизма
Важную и неотъемлемую часть механизма лоббистской деятельности занимают непрямые формы лоббизма.
Одним из типов непрямого лоббизма является образование в парламенте мощной группы давления в поддержку законопроекта, члены которой получили немалое денежное вознаграждение.
В парламенте такими группами давления могут быть депутатские объединения, отдельные фракции или неформальные депутатские группы. Широко известно, что большая часть депутатского корпуса и членов Совета Федерации являются выходцами и, следовательно, лоббистами интересов экономических структур. Так, в результате исследования биографий депутатов Думы нынешнего созыва удалось выяснить, что 37,1% депутатов ранее работали на руководящих постах или являлись владельцами крупных и средних предприятий[5].
Лоббистскую деятельность также осуществляют организации, специально созданные для выполнения этой функции. Например, отделы по связям с органами государственной власти при крупных корпорациях и банках. Эти отделы являются организационными структурами, обеспечивающими разработку концепций и их реализацию по лоббистской деятельности в соответствующих органах государственной власти в интересах своих фирм.
По преимуществу в отделах по связям с органами власти работают бывшие сотрудники органов власти. Это явление может быть охарактеризовано как «обмен кадрами» между чиновничеством и бизнесом. Крупные чиновники после ухода в отставку очень часто приглашаются на работу в крупные компании на должности руководителей отделов по связям с органами власти или вице-президентов, выполняющих эти же функции. Обладая широкими связями, знакомствами и доскональными знаниями механизма принятия решений, такие люди становятся эффективными лоббистами интересов компании. Например, ради связей в высоких политических кругах на работу в «Газпром» приглашается бывший советник президента и вице-премьер В. Илюшин, в Альфа-банк – бывший вице-премьер О. Сысуев, в международную фармацевтическую корпорацию – бывший министр иностранных дел А. Козырев, в МонтажСпецБанк – бывший председатель Госснаба СССР Л. Воронин. В 2004 году бывший начальник экономического управления администрации президента А. Данилов-Данильян перешел на работу в банк «Губернский». После прихода известного чиновника банк смог существенно укрепить свои позиции и подняться в рейтинге российских банков на 61-ю позицию[6].
Не только сами чиновники, но и их дети часто приглашаются на работу в коммерческие структуры. Известная фамилия и обширные связи детей чиновников помогают не только привлекать новых клиентов, но и облегчают взаимодействие компании с органами государственной власти.
Особым типом непрямого лоббизма является опосредованное воздействие на процесс принятия решений через СМИ. Использование СМИ в лоббистских целях зачастую является вспомогательным средством лоббистской кампании, направленным на тех депутатов или чиновников, которые не определились в своем «отношении» к предмету лоббирования и колеблются, какое решение принять[7].
Можно говорить о явлении олигархизации власти, то есть ситуации, когда имеет место тесное сращивание интересов крупного бизнеса и представителей органов государственной власти. Во властных структурах формируются «железные треугольники», то есть устанавливаются связи между депутатами (как правило, членами комитета соответствующего профиля), чиновниками отраслевого министерства и корпорациями. Если на повестке дня оказываются вопросы, затрагивающие интересы корпорации, то вся цепочка включается в работу по его решению. Таким образом, отсутствие законодательных рамок лоббизма объясняет становление нелегитимных форм отстаивания интересов группами давления в органах государственной власти современной России (подтверждается гипотеза 2).
2. Правовое регулирование лоббистской деятельности
как механизма согласования интересов в различных
политических системах
2.1. Западный опыт регулирования лоббизма
Несмотря на очевидное наличие лоббистской деятельности как механизма согласования интересов во многих политических системах, практика регулирования этого механизма различается. Мировое сообщество не выработало единого мнения относительно необходимости и полезности лоббистской деятельности и как следствие оптимальной возможности сохранения этой деятельности в рамках закона. Изучение западного опыта отношений групп интересов в целом и групп интересов бизнеса в частности с органами государственной власти может быть очень полезно не только для российских политологов, но и депутатов и чиновников, непосредственно вовлеченных в процесс принятия политических решений и, следовательно, являющихся объектом воздействия многочисленных групп давления. Несомненно, что слепое копирование западных норм, регулирующих лоббистскую деятельность за рубежом, не сможет оказать положительного воздействия на российскую действительность. Тем не менее, изучение принципов построения взаимоотношений групп давления и органов государственной власти может способствовать упорядочиванию лоббизма в России.
Западный опыт (речь, прежде всего, идет об опыте европейских стран, а также США и Канады) построения отношений групп интересов и органов государственной власти позволяет выделить несколько моделей регулирования лоббистской деятельности[8].