В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство –- высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты–указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст. 1, 21 Закона о прокуратуре термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально.
3. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами.
Компетенция прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами определяется системой судов, за которыми закреплены конкретные подразделения приставов. Деятельность судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов и осуществляющих исполнительное производство по актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов, находится в поле зрения территориальных прокуроров. Надзор за исполнением законов судебными приставами, входящими в систему Управления военных судов Минюста России, осуществляется военными прокурорами.
Говоря о полномочиях территориальных и военных прокуроров в рассматриваемой области, следует отметить, что они не отличаются заметной спецификой и по сути своей являются общенадзорными, т.е. включают в себя арсенал полномочий по выявлению, пресечению и устранению нарушений законов и принятию мер к отмене издаваемых должностными лицами службы судебных приставов незаконных правовых актов.
Прокуроры вправе проводить проверки исполнения законов судебными приставами в соответствующих службах, отделах и иных структурных подразделениях приставов. Могут они также поручать проведение проверок исполнения законов судебными приставами вышестоящим службам судебных приставов.
В ст. 3 Закона об исполнительном производстве подразделения службы судебных приставов обозначены как органы принудительного исполнения. Данное обстоятельство имеет важное значение и требует повышенного внимания со стороны прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов судебными приставами, поскольку возможен выход последних за рамки предоставленных им законных полномочий, что может затрагивать права и законные интересы участников исполнительного процесса.
В случае поступления в прокуратуру жалобы на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя прокурор вправе вызвать соответствующее должностное лицо для дачи объяснений по существу затронутого вопроса. При этом неявка судебного пристава к прокурору без уважительных причин может повлечь за собой вынесение постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренном ст. 16511 КоАП РСФСР (неявка без уважительных причин должностного лица по вызову прокурора для дачи пояснений по поводу нарушения закона), с направлением его в соответствующий суд для принятия решения.
Прокурор также вправе затребовать в прокуратуру (либо ознакомиться на месте) для изучения исполнительное производство, претензии к содержанию которого имеются у заявителя, другие материалы. При этом непредставление исполнительного производства либо воспрепятствование в иной форме со стороны судебного пристава-исполнителя законным требованием прокуроров может являться основанием для возбуждения прокурором производства об административном правонарушении, предусмотренном ст. 16510 КоАП РСФСР (умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законодательством РФ).
Исполнительный процесс представляет собой крайне ёмкую процедуру, состоящую из большого числа действий и решений. На каждой из стадий возможно нарушение установленного законом порядка осуществления тех или иных процедур со стороны судебных приставов-исполнителей. В процессе осуществления своей деятельности приставами выносятся отдельные процессуальные документы, например: постановление о возбуждени исполнительного производства, постановление об окончании исполнительного производства и ряд других регламентированных законом актов.
В ст. 9,10,19,26 и ряде других Закона об исполнительном производстве отмечается, что постановления, выносимые приставами, могут быть обжалованы в соответствующий суд в 10-дневный срок. Безусловно, это положение напрямую вытекает из требований пункта 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которому решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Вместе с тем, принимая во внимание объективную загруженность судов делами различных категорий и отсутствие в силу этого реальных гарантий рассмотрения жалобы в установленный . гражданско-процессуальным законом в 10-дневный срок, представляется более эффективным реагирование на незаконные постановления посредством принесения прокурорами протестов в случае несоответствия вынесенного постановления требованиям закона, что ими в настоящее время и делается. Эта мера реагирования, хотя и не оговаривается в Законе об исполнительном производстве, вполне правомерна в силу ст. 23 Закона о прокуратуре, наделяющей прокурора правом приносить протест на противоречащий закону правовой акт. При этом прокурор вправе направить протест на незаконное постановление судебного пристава-исполнителя вышестоящему должностному лицу. Условием эффективности принятия этой меры реагирования является своевременность ее применения, т.е. когда с момента вынесения незаконного постановления прошел незначительный период времени.
Нельзя исключать из арсенала полномочий прокурора и такое средство реагирования как предостережение о недопустимости нарушения закона, которое в соответствии со ст. 25* Закона о прокуратуре объявляется прокурором в письменной форме должностным лицам, к категории которых относятся и судебные приставы.
В случаях, когда в ходе прокурорской проверки выявлены нарушения требований Закона об исполнительном производстве в деятельности судебных приставов, не связанные с вынесением правовых актов, прокурор вправе внести представление старшему судебному приставу, возглавляющему районное или равное ему территориальное подразделение судебных приставов либо в службу судебных приставов субъекта Федерации об устранении допущенных нарушений, причин и условий, им способствующих, а также поставить вопрос о применении к судебным приставам-нарушителям закона мер дисциплинарного воздействия. Представление прокурора может быть внесено и по результатам обобщения нескольких обоснованных (удовлетворенных) жалоб, свидетельствующих о том, что нарушения процессуального характера носят систематический характер.
В случае выявления в деятельности судебных приставов нарушений, носящих характер уголовно-наказуемых деяний и относящихся, как правило, к числу должностных преступлений (злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, служебный подлог и т.д.), прокурор возбуждает в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства уголовное дело.
4.Особенности проведения проверок исполнения законов судебными приставами в соответсвующих службах.
Перед началом проверки обычно в соответствующем суде и территориальном органе Министерства юстиции РФ следует ознакомиться с жалобами и заявлениями на действия судебных приставов. Необходимо также проанализировать жалобы, заявления, а также официальные письма руководителей разного рода органов на действия судебных приставов, поступившие в прокуратуру. Это позволяет определить содержание (характер) предстоящей проверки, ее объем. В зависимости от характера сведений о нарушениях законов, допущенных судебными приставами, каждая проверка носит индивидуальный характер.
В начале проверки тщательно проверяется достоверность имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законов, допущенных судебными приставами.
Необходимо ознакомиться с реестром дел, ведущимся в службе и истребовать материалы, которые надлежит изучить. Это могут быть журналы регистрации входящей и исходящей корреспонденции; журнал учета исполнительных производств, собственно исполнительные производства; журнал учета материалов по взысканию сумм временных пособий на несовершеннолетних детей, выплаченных в период розыска их родителей; журнал учета штрафов, налагаемых приставом исполнителем в стадии исполнения судебных решений; книга учета депозитных сумм подразделения судебных приставов; книга о выплате премиального вознаграждения судебным приставам-исполнителям; журнал регистрации жалоб и заявлений, собственно жалобы и заявления и переписка по ним; отчетно-статистические документы и т.д.; различные постановления и акты.
Путем изучения перечисленных и многих других материалов, бесед с работниками службы прокурор, в частности, выясняет:
–> налажен ли в службе учет исполнительных документов, т.е. судебных актов и актов других органов, подлежащих принудительному исполнению;
–> соблюдается ли трехдневный срок вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства и нет ли факторов уклонения судебных приставов от возбуждения исполнительных производств;