Вместе с тем сегодня уже можно говорить об острой необходимости совершенствования ряда механизмов осуществления государственной инновационной стратегии, поскольку улучшение практики государственного управления в этих вопросах, безусловно, будет способствовать улучшению инновационного климата в нашей стране.
Основным подходом к реализации государственной инновационной политики в нашей стране является программно-целевое управление.
С одной стороны, как известно, программно-целевой подход имеет достаточно длительную и богатую историю применения в отечественной практике государственного управления. Его можно рассматривать в качестве методологической основы советской системы планирования, а к первым попыткам использовать программно-целевой подход в отечественном планировании можно отнести такие стратегические инициативы, предпринятые еще в 20-30-е годы прошлого века как план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкогокомбината и многие другие. С другой стороны, можносказать, что в новых социально-экономических условиях современной России программно-целевой подход переживает второе рождение.
Действительно, при сохранении методологической преемственности сами механизмы программно-целевого подхода кардинально изменились. В качестве существенного изменения следует отметитьразвитие конкурсных механизмов при разработке и реализации целевых программ.
С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в нашей стране фактически был восстановлен институт государственных закупок. Основная цель государственных закупок заключается в получении для государственных нужд товаров, работ и услуг на наиболее выгодных условиях, при поддержке конкуренции, через справедливый и понятный всем участникам процесс. Согласно этому закону размещение государственного заказа может осуществляться различными способами (путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, путем запроса котировок и др.). Что же касается государственных закупок результатов инновационной деятельности в целом и государственных заказов в рамках нцелевых программ в частности, то основным способом размещении заказа является проведение конкурса.
Хотя при разработке нормативной базы размещения государственного заказа преследовались цели экономии бюджетных средств, развития конкуренции, снижения уровня коррупции, повышения инвестиционного потенциала, реализации принципа социальной ответственности перед обществом, практика применения этих механизмов в инновационной сфере нередко приводит к противоположным результатам, что, в свою очередь, превращается в тормоз и препятствие на пути реализации государственной инновационной политики.
Во-первых, следует отметить, что существующая практика определения победителей в конкурсах на выполнение инновационных проектов в рамках целевых программ нередко ставит в неравные условия те коллективы, которые действительно ориентированы на качественное и инновационное решение актуальных программных проблем. Так, при оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе в рамках целевых программ в качестве критериев для определения победителя применяются такие основные характеристики, как функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара, качество работ, услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара, сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок предоставления гарантии качество товара, работ, услуг, объём предоставления гарантий качества товара, работ, услуг; цена контракта. Кроме того, при проведении конкурса на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ для определения лучших условий исполнения контракта обычно учитывается также такой критерий оценки заявок на участие в конкурсе, как квалификация участников конкурса.
Однако влияние этих критериев на интегральную оценку, выявляющую победителя, существенно различается. С одной стороны, не вызывает сомнения, что по мере увеличения инновационности, сложности, комплексности и нестандартности выполняемых в рамках проекта работ вес неценовых критериев при оценивании заявок должен увеличиваться, и напротив, возрастание веса ценового балла должно происходить с увеличением степени стандартности выполняемых работ. Другими словами, чем выше степень инновационности проектов, выполняемых за счет средств государственных целевых программ, тем должен быть выше вес качественных неценовых показателей, используемых при оценке конкурирующих заявок.
Представляется, что такое доминирование ценового показателя для сложных, комплексных, высокотехнологичных проектов, характеризующихся высоким уровнем инновационности, может быть целесообразным только при условии полной и всесторонней оценки и контроля качества результатов, получаемых в рамках таких проектов. Может ли в условиях становления системы государственных закупок такой контроль качества быть обеспечен и гарантирован? большинством специалистов этот вопрос воспринимается как риторический.
На практике эта, казалось бы, несущественная особенность механизмов реализации государственной инновационной политики порой приводит к весьма неутешительным результатам. Так, коллективы, не способные конкурировать по качеству, путем своего рода демпинга получают возможность выигрывать конкурсы на получение государственных заказов на разработку и реализацию инновационных проектов, влияющих на успех государственной инновационной политики.
Например, в 2008 г. нередко победителями конкурсов в рамках Федеральной целевой программы развития образования становились организации, взявшие на себя обязательства в конкурсной заявке выполнить инновационный проект за 25-30% его начальной стартовой цены. Можно ли качественно выполнить работу за 30% ее стоимости, при условии, что начальная стартовая цена государственного заказа рассчитывается корректно?
Опасность этой ситуации заключается не только в том, что государственные заказы, качественное выполнение которых предполагает достижение целей развития инновационной сферы, получают организации, которые порой не располагают достаточными интеллектуальными и другими ресурсами, необходимым опытом. Представляется, что наибольший ущерб при этом несёт государство от того, что коллективы, действительно способные качественно осуществить соответствующие работы, лишаются возможности и средств развивать соответствующие направления своей инновационной деятельности.
Более того, такая ситуация приводит, к своего рода, дискриминации крупных государственных научно-исследовательских, образовательных и других организаций ведущих инновационную деятельность. Действительно, часто среди «демпингующих» организаций, встречаются общества с ограниченной ответственностью и другие малые организации различных организационно-правовых форм. В отличие от крупных государственных организаций, которые «не могут себе позволить» попасть в реестр недобросовестных поставщиков, малые негосударственные организации часто идут на такай риск, поскольку риски издержек, связанных с «вынужденной перерегистрацией», могут компенсироваться возможными выгодами от получения государственного заказа.
Определенная дискриминация государственных инновационных организаций просматривается и в практике применения таких инструментов, как обеспечение заявки. Таким образом, существующие механизмы реализации государственной инновационной политики на основе программно-целевого подхода нуждаются в значительной доработке.
Важной составляющей государственной инновационной политики являются инициативы по развитию инновационной инфраструктуры. Текущее состояние российской инновационной инфраструктуры характеризуется наличием ряда проблем, которые препятствуют эффективному развитию национальной инновационной системы. Так, существующая инновационная инфраструктура не способствует развитию кооперационных связей между субъектами инновационной системы: малые и средние инновационные компании крайне недостаточно интегрированы в инновационные сети; не развиты кооперационные связи, позволяющие формировать инновационные цепочки «наука и образование _ инновационный малый и средний бизнес — крупный бизнес», что препятствует диффузии знаний, их распространению из сектора исследований и разработок, капитализации знаний российской экономике. Без повышения эффективности инновационной инфраструктуры невозможно обеспечение трансфера результатов сектора исследований и разработок в российскую и глобальную экономику, развитие предпринимательства в инновационной сфере[8].
В последние годы в нашей стране уделяется повышенное внимание развитию всех основных институтов инновационной инфраструктуры, призванных способствовать, помогать и содействовать осуществлению инновационной деятельности, включая финансовые, информационные, технопарковые и другие институты. Что касается технопарковой инфраструктуры, то следует отметить следующую особенность их развития в нашей стране. Если в большинстве стран развитие инкубаторов, технологических (научных, исследовательских) парков, технополисов (наукоградов, «городов мозгов») шло именно в такой логической последовательности — от наиболее простых форм к более сложным и комплексным, то в России наблюдается обратная очередность. Еще в советское время было создано немало технополисов, научных городков (часть из которых после принятия Федерального закона от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» получили этот статус), ЗАТО. В 90-х годах прошлого века стали активно создаваться технопарки, и только в последние годы в рамках государственной инновационной политики стали уделять внимание развитию самой элементарной формы технопарковых структур — инкубаторам. Однако, по-видимому, к этой ситуации вполне применим известный принцип — лучше поздно, чем никогда. Развитие «начинки» более комплексных технопарковых структур позволит эффективнее реализовывать механизмы содействия инновационной деятельности.