Ассоциации экономического взаимодействия как формы межрегионального сотрудничества начали образовываться с 1990 г. как реакция на разрушение единого народнохозяйственного комплекса бывшего Советского Союза и возникшие при этом необходимость складывания не только новых отношений между федеральным, региональным и местным уровнями власти и потребность в налаживании хозяйственных связей, взаимных гарантиях в экономических отношениях между регионами, в отстаивании своих групповых интересов перед лицом Центра и их продвижении, и, наконец, информационном обмене между территориями, координации действий, совместные программы и проекты обусловили образование межрегиональных ассоциаций. ставшее реальным развитие горизонтальных отношений между регионами привело к созданию восьми территориальных альянсов.
К настоящему времени созданы:
- Ассоциация экономического взаимодействия территорий Северо-Запада Российской Федерации (“Северо-Запад”);
- Межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центральной России (“Центральная Россия”);
- Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона Российской Федерации (“Черноземье”);
- Ассоциация “Большая Волга” по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона Российской Федерации;
- Ассоциация социально-экономического сотрудничества республики, краев, областей Северного Кавказа (“Северный Кавказ”);
- Ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона (“Большой Урал”);
- Ассоциация экономического взаимодействия территорий Сибири России (“Сибирское соглашение”)
- Межрайонная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и Забайкалья .
Процесс их оформления прошел достаточно быстро. Менее чем за год—к началу 1992 г.—региональные ассоциации объединяли уже все российские территории. Пик формирования ассоциаций пришелся на лето—осень 1991 г.
До 1993 г. ассоциации регионов РФ существовали как общественные организации, созданные для выработки и реализации региональных программ комплексного социально-экономического развития регионов, не имевшие собственного юридического статуса. В качестве учредителей, как правило, выступали председатели Советов народных депутатов, главы администраций областей и крупных городов. Их совместная деятельность контролировалась договором (соглашением) учредителей. В Министерстве юстиции ассоциации были зарегистрированы в начале 1993 г.
1. История создания ассоциаций
Ослабление контроля Центра над периферией и изменение сложившегося положения дел в экономике первыми ощутили отдаленные и промышленно развитые районы России. Уже в сентябре 1990 г. в г. Челябинске руководителями областей и республик Урала подписано соглашение «О принципах экономических отношений республик и областей Уральского экономического региона на период перехода к рыночной экономике», где подтверждено намерение сохранить единое экономическое пространство. А в июне 1991 г. руководителями органов государственной власти Курганской, Оренбургской, Пермской, Свердловской и Челябинской областей был подписан Учредительный договор о создании ассоциации экономического взаимодействия областей Уральского региона РСФСР. В том же месяце (9 июня) председатель Верховного Совета РСФСР Б.Ельцин подписывает Распоряжение «Об образовании ассоциации экономического взаимодействия областей Уральского региона РСФСР»[20]. В сентябре 1991 г. на первом заседании ассоциации, проходившем в г.Екатеринбурге, к ней примкнули Башкирская ССР, Удмуртская республика и Тюменская область.
Процесс формирования территориального союза регионов Сибири проходил подобным образом. Первые межрегиональные совещания проходят еще до выхода санкционирующего работу ассоциации Указа Б.Ельцина. Подписание «Сибирского соглашения» вызвало некоторое замешательство в федеральных властных кругах. Это объясняется тем, что создание Сибирской республики в обстановке хаоса в федеративных отношениях между Центром и регионами могло стать следующим шагом после создания ассоциации, а так как изначально «Сибирское соглашение» подписали руководители двух краев, трех республик и четырех областей, огромный географический размах территориального образования очевиден[21].
Межрегиональное объединение областей Центральной России оформилось примерно в тоже время. Ассоциация «Центральная Россия» образована 15 декабря 1990 года администрациями 11 областей экономического региона[22]. Основной задачей нового объединения была названа гармонизация интересов регионов без создания новых властных структур при попытке поиска нового режима распределения власти.
Затем последовало образование союза территорий, объединяющий непосредственно Северо-Запад и Север России[23]. Ассоциация «Северо-Запад» создавалась при ведущей роли Санкт-Петербурга, во многом по инициативе мэра города А.Собчака. Во многом цели и задачи Ассоциации предопределило геополитическое положение этого региона: важнейшие морские торговые порты Российской Федерации находятся на территориях этих субъектов федерации. Но как только А.Собчак перестал проявлять интерес к работе Ассоциации, ее деятельность и активность пошла на спад, что говорит о том, что эти планы строились не только вокруг не столько экономических интересов, сколько политических амбиций региональных лидеров, в первую очередь — А.Собчака.
В июне 1991 года в Самаре, при непосредственном участии председателя Верховного Совета РСФСР Б.Ельцина, прошло организационное заседание представителей республик и областей Поволжья по проблемам экономического взаимодействия. Итогом явилось решение об образовании ассоциации, утвержденное распоряжением Б.Ельцина от 10 июня 1991 г. «Об образовании ассоциации «Большая Волга» по экономическому взаимодействию республик и областей Поволжского региона РСФСР»[24]. В состав ассоциации «Большая Волга» на добровольной основе вошли семь областей и четыре республики Поволжья[25].
В октябре 1991г. в Воронеже областные Советы и исполнительные комитеты областей, традиционно относящиеся к Черноземью, и одна из областей, входящая в Центральный Российский экономический регион, подписали учредительный договор о создании Ассоциации «Черноземье». Ассоциация была образована согласно к тому времени уже вышедшему указу Президента РСФСР «Об организации ассоциации экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона РСФСР и мерах по созданию условий для их ускоренного развития»[26].
В марте 1992 г. образована ассоциация «Северный Кавказ», куда вошли все субъекты региона, в том числе и Чечня[27].
Ассоциация территорий Дальнего Востока и Забайкалья (АДВЗ) приступила к работе в январе 1994 г. В ассоциацию вошли главы администраций российских регионов от Курильских островов до Бурятии. Новая ассоциация заменила Дальневосточную ассоциацию экономического взаимодействия (ДВАЭВ), которая была учреждена Советами народных депутатов региона 1990 г. по “Соглашению об основных принципах социально-экономического сотрудничества и образования на добровольных началах Дальневосточной ассоциации Советов народных депутатов” от 11.08.1990г., которое подписали Республика Саха, Хабаровский и Приморский края, Амурская, Сахалинская, Камчатская, Магаданская области, Еврейская автономная область. После подписания Договора о социально-экономическом сотрудничестве и утверждения Устава вошли Бурятия, Читинская область, Чукотский и Корякский автономные округа. Это образование носило больше политический характер, но дальнейшее развитие экономического кризиса показало, что основную роль в работе ассоциаций должен играть экономический фактор. Решение о реорганизации было принято в июле 1993 г.
Межрегиональные ассоциации создавались в большой мере как противовес центру, как способ отстаивания своих интересов на федеральном уровне. Вполне очевидно, что отдельные области, не представляющие собой значительной политической силы поодиночке, в случае объединения получают дополнительный вес. Это облегчает каждой вошедшей в объединение территории реализацию своих целей.
2. Нормативные основы деятельности МРА.
Межрегиональные ассоциации как субъекты политики, экономики и права полностью не легитимированы в государственной практике Российской Федерации. К настоящему времени основные начала организации и деятельности межрегиональных ассоциаций закреплены в Указе Президента РФ от 11 ноября 1991 г. «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы»[28]. и постановлении Совета Министров – Правительства Российской Федерации № 918 от 16 сентября 1993 года «О некоторых вопросах организации деятельности добровольных объединений (Ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления»[29] В этом постановлении на основании обобщения практики работы МРА наиболее полно (по сравнению с другими существующими нормативными актами) регламентирует их деятельность. При этом, в документе оговаривается, что Постановление действует до принятия соответствующих законодательных актов и устанавливает временный порядок взаимодействия Совета Министров и центральных органов исполнительной власти с ассоциациями по вопросам, отнесенным Федеративным договором к предметам совместного ведения.