На втором месте в порядке перечисления (вслед за функцией представительства) в ст. 3 Венской конвенции 1961 г. значится функция дипломатической защиты. Здесь предусматривается защита прав и законных интересов аккредитующего государства, его граждан и юридических лиц, находящихся на территории страны пребывания посольства. Дипломатическая защита. выражается прежде всего в том, что посольство консультирует своих граждан по всем вопросам, относящимся к их пребыванию в данной стране, делает различные запросы по поводу защиты интересов своего государства и его граждан, а в необходимых случаях – протесты и представления властям страны пребывания.
Практически защита прав и интересов граждан отечественного государства осуществляется теперь почти полностью консульскими отделами посольств или самостоятельными консульскими учреждениями данного государства и только в особо серьезных и политически значимых случаях соответствующие шаги предпринимаются от имени дипломатического представительства в целом.
С международно-правовой точки зрения дипломатическая защита может осуществляться при соблюдении ряда условий. В Венской конвенции 1961 г. указание на это дается лишь в самой общей форме: в п. 1 “б” ст. 3 говорится, что такая защита должна осуществляться “...в пределах, допускаемых международным правом”. Однако сложившиеся по этому поводу обычные нормы международного права позволяют уточнить это положение и сформулировать по крайней мере четыре основных условия, делающих дипломатическую защиту правомерной.
1. При осуществлении дипломатической защиты (как, впрочем, и в процессе деятельности посольства в целом) не должно быть никакого вмешательства в дела, но существу входящие во внутреннюю компетенцию государства пребывания.
2. Прежде чем прибегать к средствам дипломатической защиты, посольство должно убедиться в том, что гражданам или органам его государства или отказано в мерах судебной и иной защиты по законодательству страны пребывания, или все средства, предусмотренные этим законодательством для восстановления нарушенных прав, уже исчерпаны и не дали результата.
3. Дипломатическая защита может оказываться только гражданам и органам отечественного для посольства государства. Апатриды и бипатриды (т. е. лица, вообще не имеющие гражданства какой-либо страны, и лица, обладающие гражданством двух или более государств одновременно), а также граждане и органы иностранного государства обычно не вправе рассчитывать на покровительство чужого для них посольства, если это не вызвано крайней необходимостью и не является предметом специальной договоренности, соглашения между заинтересованными государствами, как это предусматривается ст. ст. 45 и 46 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.
4. Право на дипломатическую защиту “есть исключительно право отечественного государства” в лице его посольства, “сложившееся в силу международного обычая, но отнюдь не право индивидов”[7], т. е. граждан данного государства, обращающихся в посольство за помощью.
Осуществление функции дипломатической защиты является, пожалуй, наиболее сложной, требующей скрупулезного соблюдения всех перечисленных выше условий сферой деятельности посольства, Объясняется это тем, что всякий индивид находится под властью государства, на территории которого он находится. Это, следовательно, касается и граждан иностранных государств, находящихся на чужой территории и обязанных подчиняться правопорядку принимающего их государства. В результате создается реальная ситуация, при которой иностранцы, с правовой точки зрения, находится под юрисдикцией двух государств – отечественного и принимающего их в данное время. В этих условиях допускаемая международным правом дипломатическая защита своих граждан посольствами и миссиями должна осуществляться таким образом, чтобы избежать столкновения между указанными двумя юрисдикциями. Здесь многое зависит не только от дипломатического искусства, но и от знания и, главное, – соблюдения имеющихся на этот счет международно-правовых норм.
Третьей и наиболее тесно связанной с идеей дипломатии функцией посольств и миссий является ведение переговоров с правительством государства пребывания (п. 1 “с” ст. 3 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.). При этом под переговорами следует понимать как обычные рабочие контакты посольства с министерством иностранных дел страны пребывания, в ходе. которых обсуждаются те или иные вопросы, представляющие взаимный интерес, так и собственно переговоры, имеющие целью, например, выработку соответствующего двустороннего международного договора.
Однако для подписания договора, если это поручено послу, требуются уже должным образом оформленные полномочия[8]. Это касается и переговоров не двусторонних, а проводимых в рамках многосторонней международной конференции, если послу поручено участвовать в них в качестве представителя своего государства. Особое значение в настоящее время приобрел такой вид дипломатии, как переговоры на высшем уровне. В доктрине международного права давно уже признавалось, что они могут быть особенно эффективным средством урегулирования самых сложных вопросов между- народной жизни, поскольку именно главы государств и правительств обычно наделены конституционным правом принимать наиболее ответственные политические решения. Это, однако, не означает, как отмечает американский юрист- международник Хайд, что обычные средства дипломатии “вытесняются”[9]. В действительности дипломатические представительства и в наше время остаются основным, постоянно действующим каналом связи и сношений между государствами-контрагентами. К тому же помимо обычных, перечисленных в ст. 3 Венской конвенции 1961 г., функций дипломатические представительства, как и другие звенья дипломатической службы соответствующих государств, про- водят большую работу и по подготовке самих встреч и переговоров на высшем уровне, и по международно-правовому оформлению принимаемых на них решений.
Необычайно возросла сейчас и роль информационной функции дипломатических представительств государств. Посольства и миссии всегда были важным каналом удовлетворения потребности в знании и понимании различных аспектов жизни других государств. Ныне государства, подписавшие Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, “...отмечая важное значение распространения информации из других государств-участников и лучшего ознакомления с такой информацией выражают свое намерение, в частности улучшать возможности ознакомления с бюллетенями официальной информации, выпускаемыми дипломатическими представительствами и распространяемыми этими представительствами на основе договоренностей, приемлемых для заинтересованных сторон”[10].
Как видим, в Заключительном акте акцентируется внимание на той стороне деятельности дипломатических представительств, которая связана с распространением. официальной информации, поступающей через посольства от аккредитующего государства, причем делаться это должно на соответствующей международно-правовой основе. Однако есть и вторая сторона информационной функции посольств и миссий – сбор, получение информации, касающейся государства пребывания, по всем вопросам, могущим представлять интерес для аккредитующего государства (данные о внутриполитическом положении страны пребывания, ее внешней политике, экономическом развитии и т. п.),
Важно подчеркнуть, что международное право признает возможность такого рода наблюдения и сбора информации в стране пребывания лишь законными средствами. Это специально подчеркивается в п. 1 “д” ст. 3 Венской конвенции 1961 г. и такие легальные, открытые источники информации определяются правопорядком страны пребывания. Так, в Советском Союзе 16 декабря 1947 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР, в соответствии с которым сношения, государственных учреждений СССР и их должностных лиц с дипломатическими представительствами иностранных государств по всем интересующим их вопросам (кроме сношений бытового характера) производятся, как правило, через министерство иностранных дел СССР, которое и уполномочено предоставлять информацию, запрашиваемую в письменной или устной форме любыми иностранными дипломатическими представительствами при их обращении в государственные учреждения СССР и к их должностным лицам[11]. Объем и характер такой информации определялся действующим в СССР законодательством.
Казахстанское государство также старается создать для иностранных дипломатических представительств максимум возможностей для получения объективной информации об РК. При этом МИД РК не только с пониманием относятся к поступающим на этот счет запросам, но и по своей инициативе проводят большую работу по широкому ознакомлению иностранных дипломатов с казахстанской действительностью. С этой целью Протокольный отдел МИД РК например, регулярно организует поездки глав дипломатических представительств иностранных государств по республике, отдельные города и районы страны, устраивает лекции, организует экскурсии.