И наконец, в-шестых, назначение выборов Президента Российской Федерации закреплено в качестве одного из полномочий Совета Федерации. Как представляется, это обусловлено желанием не только внести конкретику в вопрос назначения выборов, но и сбалансировать отношения "Президент - парламент", уравновесив полномочие Президента Российской Федерации назначать выборы в Государственную Думу (п. "а" ст. 84 Конституции Российской Федерации).
Говоря об отличиях прежде действовавших и новых конституционных положений о Президенте Российской Федерации, интересно отметить также и весьма серьезное изменение, которое на первый взгляд не относится непосредственно к выборам главы государства, поскольку адресовано уже избранному Президенту Российской Федерации. "По прежней Конституции Президент не мог быть депутатом, занимать другие должности в государственных, коммерческих и общественных органах и организациях, не имел права на предпринимательскую деятельность. Действующая Конституция не устанавливает этих запретов"[16]. Однако при более внимательном прочтении становится очевидным, что существовавшие до 1993 г. ограничения фактически означали если не отказ в регистрации кандидатам, не удовлетворяющим данным требованиям, то совершенно точно - невозможность вступления избранного по всем правилам кандидата в должность Президента при наличии хотя бы одного из указанных оснований . К сожалению, в погоне за большей демократизацией конституционные ограничения такого рода, выполняющие функцию дополнительного "фильтра", исчезли из текста российского Основного Закона.
В остальном же новая Конституция, как и прежняя, дала установку на непосредственное избрание Президента всем российским народом с учетом того, что это не должен быть слишком молодой (моложе 35 лет) человек без жизненного опыта, не являющийся российским гражданином, а также воспроизводила запрет замещения президентского поста одним лицом более двух сроков подряд, часто используемый и в практике других государств как некая гарантия от узурпации власти. При этом трудно не согласиться с утверждением М.В. Баглая, что "скупые конституционные требования к Президенту демократизируют подход к выборам главы государства, ибо способствуют расширению круга лиц, из которого может быть избран Президент"[17].
Здесь не лишним будет напомнить, что в 1993 г. конституционная база могла принять и иной вид. Так, например, проект группы С.М. Шахрая предусматривал для Президента ценз оседлости 5 лет и сохранял максимальный возрастной ценз 65 лет Проект Г.Х. Попова и А.А. Собчака тоже содержал возрастной максимум 65 лет и одновременно увеличивал ценз оседлости до 10 лет. Аналогичными были положения президентского проекта и проекта, одобренного Конституционным совещанием. А проект, разработанный коммунистами, и вовсе не содержал упоминания об институте президента.
Разумеется, конституционными нормами, ставшими своеобразной константой на все последующие годы, вплоть до настоящего момента регулирование данного вопроса не исчерпывается. Общие положения Конституции (и новой, и старой) детализировались в соответствующих законах.
Второй этап, помимо изменившейся конституционной основы, ознаменовался принятием Федерального закона от 17 мая 1995 г. N 76-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации", заменившего соответствующий Закон 1991 г., а также первого в российской истории Федерального закона от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", т.е. произошла полная замена законодательной базы президентских выборов. И в данном случае это объясняется объективной причиной: новая Конституция требует новых законов для новой страны.
В сущности, ко вторым по счету президентским выборам в 1996 г. правила их проведения претерпели изменения по нескольким основным параметрам.
Прежде всего, были отдельно детально сформулированы принципы выборов Президента. Кроме того, была установлена система с двумя турами голосования: 50% + 1 голос для первого тура и относительное большинство во втором. При этом в первом туре требовалась 50-процентная явка избирателей, а во втором туре это уже не было необходимостью. Данные положения составили основной блок, который в последующих нормативных актах корректировался и дополнялся.
Помимо этого, оба новых Закона обстоятельно урегулировали статус, формирование и деятельность избирательных комиссий.
Трансформировались также положения, регулирующие право выдвижения кандидата. Теперь это право принадлежало: а) непосредственно избирателям; б) избирательным объединениям и в) избирательным блокам. По сути, это означало пять основных изменений. Первое - объективное исключение упоминания о не существующих более всесоюзных организациях. Второе - исключение профессиональных союзов из числа субъектов этого права, представляющееся вполне логичным с точки зрения целей, для которых они должны создаваться. Третье - фактически требование перерегистрации в Министерстве юстиции РФ существовавших ранее политических партий и движений или регистрацию вновь созданных в качестве избирательных объединений, что в принципе совершенно правильно в контексте оформления новой политической системы на основе новой Конституции и законодательства. Четвертое - новелла, касающаяся возможности создания избирательными объединениями блоков, позволивших сплотить силы и объединить голоса избирателей не самых сильных политических игроков. И наконец, пятое - поглощение таких субъектов, как трудовые коллективы и т.п., более широким понятием "избиратели", т.е. само право непосредственного выдвижения кандидатов гражданами сохранялось, но облекалось в другую форму - инициативные группы избирателей в количестве не менее 100 человек. Такой формы, как самовыдвижение кандидата, на тот момент законодательством не предусматривалось.
Изменилась и процедура выдвижения кандидатов. По новым правилам избирательные объединения и инициативные группы избирателей должны были собрать в поддержку кандидатов не менее одного миллиона подписей избирателей, причем на один субъект РФ должно было приходиться не более 7% требуемого числа подписей. При этом был детально прописан порядок сбора подписей.
Следует отметить, что Закон о выборах 1995 г. был уже значительно объемнее и детальнее своего предшественника. Как указывалось в одном из комментариев, его принятие явилось результатом продолжительной и кропотливой работы в Государственной Думе, в ходе которой использовались трехсторонние согласительные процедуры. Интересно, что наиболее спорными были положения: о неназначении выборов Президента РФ в срок; о гласности в деятельности избирательных комиссий; об обжаловании решений и действий избирательный комиссий и их должностных лиц; о понятии избирательного объединения (блока); о количестве подписей избирателей, которые необходимо собрать в поддержку кандидата; о статусе кандидата; о недопустимости злоупотребления правом на проведение предварительной агитации, в том числе на радио, телевидении и в периодических печатных изданиях; о финансировании выборов; о голосовании и определении результатов выборов Президента РФ; о порядке подсчета голосов избирателей на избирательном участке; о наблюдателях; об установлении итогов голосования; о повторном голосовании; об использовании автоматизированной информационной системы; об ответственности за нарушения избирательных прав граждан и др.
Какой же эффект произвели новые законодательные положения на практике? Постараемся обзорно представить данные по президентской кампании 1996 г. Выборы, которые были назначены на 16 июня 1996 г. в соответствии с переходными положениями Конституции РФ и в связи с истечением срока полномочий Президента России Б.Н. Ельцина, избранного в 1991 г., стали единственными на сегодняшний день прошедшими в два тура. "Несмотря на то что эти выборы вошли в историю как самые грязные, они все же состоялись, хотя, по словам ряда свидетелей тех событий, вынашивались планы отмены выборов"[18].
Всего были зарегистрированы 10 кандидатов. А.М. Тулеев незадолго до выборов снял свою кандидатуру. По итогам двух туров результаты были таковы.
Таблица 2.
Президентские выборы 1996 г.
| 16.06.96 (I тур) | 03.07.96 (II тур) | |||
| Число зарегистрированных избирателей | 108 495 023 | 108 600 730 | ||
| Число принявших участие в выборах | 75 744 549 | 74 819 898 | ||
| Число голосов, поданных за кандидата | 1 | Ельцин Б.Н. | 26 665 495 | 40 208 384 |
| 2 | Зюганов Г.А. | 24 211 686 | 30 113 306 | |
| 3 | Лебедь А.И. | 10 974 736 | - | |
| 4 | Явлинский Г.А. | 5 570 752 | - | |
| 5 | Жириновский В.В. | 4 311 479 | - | |
| 6 | Федоров С.Н. | 669 158 | - | |
| 7 | Горбачев М.С. | 386 069 | - | |
| 8 | Шаккум М.Л. | 277 068 | - | |
| 9 | Власов Ю.П. | 151 282 | - | |
| 10 | Брынцалов В.А. | 123 065 | - | |
| 11 | Тулеев А.М. | 308 | - | |
| Против всех | 1 163 921 | 3 604 550 | ||
Конечно, два тура существенно подорвали доверие к результатам этих выборов. Многие до сих пор убеждены в том, что победу одержал Г.А. Зюганов.
Третий этап развития законодательства о президентских выборах соответствовал кампании 2000 г. и вновь выразился в полной замене нормативной базы посредством принятия Федерального закона от 17 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (к моменту выборов он действовал в редакции от 30 марта 1999 г.) и Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 228-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации". Причиной такого обновления, видимо, стало накопившееся большое количество корректирующих дополнений в связи с развитием всей системы законодательства.