В началесвоей работыхотелось бывспомнить словапрезидентаРоссийскойФедерации В.В. Путина наежегодномобращении кобеим палатамФедеральногособрания: «Сегодня,когда мы идемвперед, важнеене вспоминатьпрошлое, а смотретьв будущее. Надодобиваться,чтобы все мы- предприниматели,властные структуры,все граждане- глубоко прочувствовалисвою ответственностьперед страной.Чтобы строгоеисполнениезакона сталоосознаннойпотребностьювсех гражданРоссии….. …..Нагосударственнойслужбе нужныпрофессионалы,для которыхединственнымкритериемдеятельностиявляется закон….»

Тема законностииграет довольнобольшую рольво всем обществе.На усилениеименно законностинаправленывсе силы в последнеевремя. Например,введение институтаполномочныхпредставителейПрезидентаРФ в федеральныхокругах, усилениероли Прокуратурыи других институтов.

Законность– один из основополагающих принциповгосударственногоруководства общества вцелом, важноесредство укрепленияи развитиягосударственности,упроченияохраны и развитияэкономическойбазы государства,необходимоеусловие демократическойсистемы государства.

Проблемазаконностидолжна рассматриваться,начиная с самыхверхних эшелоноввласти государства,именно поэтомув своей работея затронул темурассмотрениязаконностиорганов законодательнойи исполнительнойвласти. Но,рассмотрениевопроса законностиневозможнобез рассмотренияинститутагарантий этой законности.В качестветакого институтая вижу Прокуратуру.

Структуруработы я построилследующимобразом: в первойглаве рассматриваетсятеоретическиевопросы законности.Определениепонятия, содержания,принципов,функций, гарантий.Вторая главацеликом посвященапрактикевзаимодействияорганов Прокуратурыи законодательныхи исполнительныхорганов власти.Здесь содержитсябольшое количествостатистическойинформации,примеров успехови неуспеховработы органовПрокуратуры,приведены копиидокументовпо приведениюв состояниезаконностинормативныхактов органоввласти.

Третья главапосвященавидению проблемысовершенствованиявзаимодействиявышеупомянутыхорганов. Предлагаютсясоответствующиешаги по укреплениюзаконностиорганов власти.

1. Законностькак важнейшийпринцип функционированияорганов исполнительнойвласти в РоссийскойФедерации.

1.1. Понятие исодержаниезаконности.

В юридическойлитературезаконностьрассматриваетсяпо-разному.Часто ее определяюткак режим, принцип,метод государственногоруководстваобществом,состоящий виздании и проведениив жизнь законови иных нормативно-правовыхактов в интересахопределенногокласса, социальныхгрупп или народав целом (см. рис1)^¹.

Рис 1.

Законность

Принцип

Метод

Режим

В соответствиис этим определениемзаконностьсостоит из двухэлементов:законотворчества(издание законови основанныхна них правовыхактов) и осуществлениянормативно-правовыхактов. Однакопредставляетсявесьма спорнымвключениев понятие законностиправотворческогопроцесса, т. е.особой формыили особоговида деятельностисоответствующихорганов, призванныхустанавливатьновые нормы,изменять илиотменять старые.Ведь если нормыправа изменяются,то, следуялогике, нельзясказать, чтозаконность— величинапостоянная;она меняетсявсякий раз, кактолько происходиткорректировказаконодательства.

Правотворческийпроцесс—это деятельность,которая определяетсясоответствующиминормативнымиактами, онаподпадает поднеобходимостьсоблюдать,исполнитьзаконностьи в этом отношениине отличаетсяот других видовгосударственнойдеятельности,например, отправоприменения,следовательно,нет необходимостивключать еев понятие законности.Законностьсвязана с законами,но они выступаютне как ее составнаячасть, а преждевсего, какпредпосылкаи условие ееосуществления^².

Разногласияв юридическойлитературепо поводуопределениязаконностипорождены нестолько сложностью,многогранностьюи динамикойпредмета, сколькотерминологическойнеясностью.Термин "законность"обозначаетположительноеотношение кзаконам впрактическойдеятельностии повседневнойжизни^³.

     Всоветскойюриспруденциидолгое времягосподствовалклассовыйподход в пониманиизаконности.Считалось, чтоподлиннаязаконностьможет бытьтолько социалистической,т.к. любаяантагонистическаяформация(рабовладельческая,феодальная,буржуазная)есть не чтоиное, как режим"узаконенногобеззакония".Неоднозначнобыло отношениек проблеме В.И. Ленина, которыйсначала писало том, что диктатурапролетариата- власть, несвязаннаяникакими законами,а затем настаивална соблюденииединой законности.В 1934 г. народныйкомиссар юстицииРСФСР Н.В. Крыленковидел в социалистическойзаконноститри основныхэлемента: 1) борьбас классовымврагом; 2) принуждениек исполнениюсоветскихзаконов; З)гарантированиекаждому трудящемусявозможностиприложить свойтруд в пределах,которые емудает советскийзакон. Послеисторическогосовещанияправоведовв 1938 г. под влияниемидей А. Я. Вышинскогосоциалистическуюзаконностьстали пониматькак строгоеи неуклонноеисполнениезаконов и подзаконныхактов всемисубъектамисоветскогоправа в интересахпролетарскогогосударства.Долгое времясоциалистическуюзаконностьрассматривалисначала какметод осуществлениядиктатурыпролетариата,а затем - какметод осуществленияобщенароднымгосударствомего задач ифункций.
     После1985 г. предпринимаютсяпопытки переосмыслитьзаконностькак политико-правовоеявление, наполнитьэтот терминновым содержанием.В результатедефиницияосвобождаетсяот классово-идеологическогоаспекта правопонимания^⁴.
     В современнойроссийской правовой наукеособое вниманиеобращаетсяна тесную связьзаконностис демократией,выражающуюсяв принципе: нетзаконностибез демократиии нет демократиибез законности.
     Важноеизменение впониманиизаконностисвязано с восприятиемв России (изакреплениемв КонституцииРФ 1993г.) идеи правовогогосударства.В свете последнейзаконности- это не простоисполнениезаконов, но иподзаконностьдеятельностигосударства,обязательностьзаконов длявсех государственныхорганов. Крометого, в понятиезаконностьвключаютсяи требованияобщества кгосударствупо обеспечениюправ, свободчеловека игражданина,правопорядка.Отсутствиеэтих неотъемлемыхэлементовсвидетельствуети об отсутствиизаконности.С этой точкизрения нельзяговорить озаконностив тоталитарныхи авторитарныхгосударствах.
     Такимобразом, законностьв демократическомобществе представляетсобой совокупностьвзаимосвязанныхтребованийобщества кгосударству,праву и правак государствуи иным участникамобщественныхотношений;отражение этихтребованийв общественномсознании; реализациюданных требованийв социальнойпрактике.
     Внастоящее времяв отечественномправоведениипреобладаюттенденциимаксимальноширокого пониманиязаконности,при которомоно выступаеткак политико-правовоеявление, характеризующеепроцесс совершенствованиягосударственно-правовойформы организацииобщества иреализацииидеи социальнойсправедливостипутем строгогои неуклонногособлюденияи исполнениядействующегозаконодательства^⁵.
     По другойширокой трактовкезаконностьозначает идею,требованиеи систему (режим)реальноговыражения правав законахгосударства,в самом законотворчестве,в подзаконномнормотворчестве.Содержаниезаконностисоставляеттакое законодательство,которое адекватновоплощаетправовые принципы,общечеловеческиеидеалы и ценности,насущные потребностии интересычеловека, объективныетенденциисоциальногопрогресса.Законностьрассматриваетсякак системареально действующегоправа, чтопредполагает:во-первых, наличиев обществе игосударствеправовогозаконодательства(законностьточнее былобы определитьв данном случаекак правозаконность);во-вторых, полноеосуществлениереализацииКонституциии других законов;в-третьих,эффективнуюзащиту действияКонституциии других законов^⁶.

Термин"законность"используетсяи зарубежнымиправоведамии законодателями.Но концептуальнаяпроработанностьданного сложногополитико-правовогоявления практическиотсутствует.Во многом этообъясняетсятем, что, например,западная юридическаядоктринапреимущественнооперирует двумядругими терминами- "верховенствозакона" и "правовоегосударство",которые включаютв себя и понятиезаконность^⁷.

Не претендуяна истину впоследнейинстанции,понимая, чтоникакое краткоеопределениене может отразитьвсе стороныпредмета, хотелосьпредложить следующеепониманиезаконности:это требованиеобщества игосударства,состоящее вточной и неуклоннойреализацииправовых нормвсеми и повсеместно.

Суть этоготребованиязаключаетсяв добросовестном,ответственномсоблюдении,исполнении,использованиии примененииправовых норм,оно предусматривает,прежде всего,активное участиев управлениигосударственнымии общественнымиделами на основеи в рамках закона.

Законностьтесно связанас государствоми обусловленатакими егоспецифическимихарактеристиками,как разделениеграждан потерриториальномупризнаку иналичие публичнойвласти^⁸.

Разделениеграждан погосударственно-территориальнымединицам неизбежноведет к тому,что их поведениеподпадает подправовоерегулирование,осуществляемоене толькофедеральными,но и органамивласти субъектовфедерации,местногосамоуправления.Законность,рассматриваемаяв этом аспекте,обозначаетиерархию правовыхнорм (законови подзаконныхактов), известноесоответствиеи подчинениенормам права,установленнымвысшими ицентральнымиорганамигосударства.

Публичнаявласть - сложноепонятие. Преждевсего, этогосударственнаявласть, основнымиформами реализациикоторой являютсяправотворчество,управлениеи правосудие;законностьзаключаетсяв осуществлениивсех функцийв определенныхграницах и поопределеннымправилам.

В условияхзаконностигосударственныеорганы и должностныелица призваныв соответствиис действующиминормами праварассматриватьи решать конкретныевопросы, касающиесяправ и свободграждан, реагироватьна жалобы поповоду незаконныхактов примененияправа. В своюочередь гражданедолжны исполнятьобязанности,возложенныена них правовыминормами.

Законностьсвязана и сгосударственнымсуверенитетом.Его законыобладают всеобщейобязательностью.Это значит, чтоих сила распространяетсяне только нагосударственныеорганы, должностныхлиц и граждан,но и на все иныеорганизациии их органы. Вэтой связивстает оченьинтереснаяпроблема соотношениязаконностии политическойсистемы в целяхраскрытияособенностейскладывающегосяполитическогорежима, т. е.рассмотрениезаконностикак явленияполитико-правовойжизни, как принципафункционированияполитическойсистемы. В настоящеевремя ведетсяактивный анализнормативнойосновы функционированияпоследней^⁹.

Право какрегуляторобщественныхотношенийвыполняет своифункции преждевсего в процессесоблюдения,исполнения,использованияи примененияюридическихнорм общественнойпрактике, поэтомузаконностьсуществует,пока существуетправо, являетсяправовым режимомобщественныхотношений.

В западнойлитературетакое состояниестали называтьправозаконностью,что свойственнообществу сразвитымигражданскимии демократическимиинститутами,считая, чтособлюдениевеликих принциповправозаконностиярко свидетельствуетоб особенностяхжизни в свободныхстранах, отличающихсяот стран савторитарнымрежимом. Концепцияправозаконностисознательноразрабатываласьлишь в либеральнуюэпоху и сталаодним из еевеличайшихдостижений,послужившихне только щитомсвободы, но иотлаженнымюридическиммеханизмомее реализации^¹⁰.

Понятиезаконностикак режимавытекает изтого факта, чтоправо объективно.Оно порождаети столь женеобходимоеявление— законность,которое связанос осуществлениемправа. Поэтомупонятие законностикак режиманередко употребляетсяв качествесинонима понятия"право", чтонельзя признатьудачным, таккак взаимодействиезаконностии права естьвстречноевлияние однопорядковыхобщественно-политическихявлений.

Законностьоказывает направо обратноевлияние, в нем,как в процессеего формирования,так и реализации,объективируютсятребованиязаконности.

1.2. Принципызаконности.

Для пониманияприроды законностинужно выяснитьее основныепринципы. Рассмотримнаиболее важные из них:

1. Важнейшейчертой законностиявляется её всеобщность.

Требованиесоблюдатьюридическиенормы относитсяко всем, ктонаходится впределах действияправа. Никтоне может уклоняться от выполненияустановлений,исходящих отгосударства,точно так же,как и государствоне может уклонитьсяот обеспеченияи защиты законныхправ личности.Приоритетнымсубъектомправового регулированияявляются гражданегосударства.Государство обязано создаватьнаиболееблагоприятныйрежим дляудовлетворенияразнообразныхинтересов своихграждан.

Всеобщность,как необходимаячерта законности, в одинаковоймере относитсяи к государству,и к его гражданам. Государствоответственноперед гражданином,а гражданин перед государством.Если в законахгосударствавыражаютсядействительныеинтересы егограждан, топравовые предписанияреализуются без принудительныхмер государственноговоздействия.Понятно, чтогосударствоне может учестьвсю гаммуиндивидуальныхинтересов, да и не должно.

Однакопосредствомзаконодательнойдеятельностионо может и должно предоставлятьсвоим гражданамвозможностьсамостоятельнораспоряжатьсясобственнымиблагами и свободойдеятельности. Обеспечениевсеобщностисоблюдениеправовых предписаний- задачи государстваи его органов. Обладая необходимыми организационными,материальнымии принудительнымисредствами,оно призванонадёжно охранятьзаконные праваи интересыграждан. Самигражданевнегосударственно-правовыхструктур немогут установить режим законностив общественнойжизни^¹¹.

2. Равнаявозможностьвсех гражданпользоватьсязащитой законаи их равнаяобязанностьследовать ихпредписаниям(равенство всехперед закономи судом). Прочий эффективный режим законности в обществевозможен тольков условияхравенства всех людей передзаконом и судом.С одной стороны,субъекты правадолжны в полномобъёме выполнятьвозложенныена них обязанности,подчинятьсятребованиямзакона. С другойстороны, государство должно создаватьвсе необходимыеусловия дляосуществленияих законныхправ и интересов.Права и свободыдругих лиц. Вусловиях правовой государственностиэто требованиеимеет принципиальноезначение, посколькусвобода одногочеловека неможет бытьреализованав ущерб свободедругого. Законне допускаетущемление праводних за счёт прав другихграждан государства^¹².

3. Единствозаконности.Законы представляютабсолютноодинаковые требованияко всем субъектам,находящимсяв сфере временного и пространственногодействия. Законыфедеративногогосударстваимеют одинаковуюсилу на территориивсех государственныхобразований, входящих всостав федерации.Единое пониманиесущности и конкретногосодержания законов обеспечивает законность правоприменительнойдеятельностикомпетентныхорганов и должностныхлиц. Она соответствуетдействительномусмыслу законови проводит вжизнь заложенныев нём регулятивныефункции^¹³.

Верховенствозакона.Является свойствомзаконности,связанным сисключительностьюзакона, означающимиерархиюнормативно-правовыхактов, чтозакрепляетсяв КонституцииРФ. Конституцияимеет высшуююридическуюсилу, прямоедействие иприменяетсяна всей территорииРоссийскойФедерации.

Функционированиегосударствадолжно осуществлятьсяисключительнона основе законов,при строгойреализациидолжностнымилицами своихобязанностейи прав социальныхсубъектов.Это свойствораспространяетсяна все правовыеформы деятельностигосударства:правотворческую,исполнительно-распорядительнуюи правоохранительную.Оно не позволяетдолжностнымлицам— исполнителямнорм права(прежде всегозакона) заниматьпозицию "свободногоусмотрения",произвольноприниматьрешение, исполнятьили не исполнятьзакон по темили иным мотивам^¹⁴.

5.Неотвратимостьреализациизаконности.Обозначаетпресечениелюбых нарушенийзакона, от когобы они ни исходили,неотвратимостьответственностиза эти нарушения.Всякое правонарушениеесть одновременнои нарушениезаконности.Праву должныбыть чужды"мертвые" нормы,которые толькопровозглашаются,но не реализуются.Еще Петр Великийотмечал: "Всуезаконы писать,коли их неисполнять".Законностьявляетсяпроводником,реальностьюего, это правов действии,реализацииего как социальнойценности, какважнейшегоинструментрегуляцииобщественныхотношений^¹⁵.

6. Недопустимостьпротивопоставлениязаконностии целесообразности.Законностьесть высшаяцелесообразность.Диалектикавзаимоотношенийздесь такова:любое отступлениеот законности,объясняемое"высшими интересами","требованияминарода", "моральнымисоображениями"и т. п., приводитк дестабилизациив обществе,способствуетросту правовогонигилизма.

Если законустарел, сталнецелесообразен,то его нужноизменить, дополнить,но только всоответствиис установленнойпроцедурой,которая такжеопределяетсязаконом. До техпор, пока измененияне внесены,закон действует,существует."Не зря древниеговорили: "Законсуров, но этозакон".

В то же времязаконностьпредполагаетучет целесообразности,пользы в процессепримененияправа, когданазначаетсяконкретнаямера наказанияза совершенноеправонарушение.

Но в любыхслучаях соображенияцелесообразностиучитываетсяна основаниии в рамках закона^¹⁶.

7. Предотвращениеи эффективнаяборьба с правонарушениями.Правовое государствосоздаёт необходимыематериальные,политические,социальныеи другие предпосылкидля предотвращенияи пресеченияправонарушений.Благоприятныематериальныеусловия жизни,социальная защищённость населения,политическаястабильность в стране, наличие справедливыхправоохранительныхзаконов составляютреальную основурежима законности.

Непосредственнаязащита интересовсубъектовправа, любогогражданина,проживающегона территории государства, осуществляетсяспециальнымиправоохранительнымиорганами: судом, прокуратурой,арбитражем,милицией. Обеспечиваязаконное функционирование общественныхотношений, этиорганы в необходимыхслучаях применяютк правонарушителямразличные мерыгосударственногопринуждения.

Решенияконституционногосуда являютсяокончательными, опротестованиюи обжалованиюне подлежат.Таким образом, требованиязаконностив единстве ивзаимодействииобеспечивают стабильностьи гармоничностьобщественнойжизни, способствуют развитию гражданскогообщества всоответствиис объективными законами историческогопроцесса.

Законностьпредставляетсобой процесс осуществления законов. Режимзаконностиозначает такоесостояниеобщественнойжизни, при которомучастникиправоотношенийсвободно реализуют принадлежащиеим юридическиеправа и обязанности.Законность есть предпосылкатакого порядкав общественнойжизни, который соответствуетпредписаниямправовых норм.Другими словами, в результате действия законностив обществескладываетсяправовой порядок, являющийсяцелью правовогорегулированияобщественныхотношений^¹⁷.

8.Неразрывнаясвязь законностии культурности.Без культурностине может быть,и речи о законности;чем выше уровенькультуры обществав целом, отдельныхграждан, темвыше иуровень законности.

Единствоправа к законностивытекает изсвойства права как регулятораобщественныхотношений.Государствоне привноситзаконностьв право, а учитываетприроду последнегои обеспечиваетреализациюего функцийпосредствомзаконности.Так как законностьсвязана с реализациейправа, то изэтого вытекаетцелый ряд свойств,конкретизирующийсказанноевыше.

Законность,рассматриваемаякак режимгосударственнойи общественнойжизни, включаетне только требованиезаконосообразногоповедения, нои само такоеповедение.Только в единствеэтих сторонможет бытьосуществленрежим законности,который неразрывносвязан с демократией,является еевыражением.Если праводемократичнопо своему содержанию,то его нормыобеспечиваютдействие институтовдемократии,прежде всего,прав и свободграждан. Реализациязаконов естьне только правовое,но и политическоетребование,посколькунарушениезаконностипричиняет ущербобщественныминтересам^¹⁸.

Законностьвключает равенствовсех передзаконом, равенствоправ и обязанностей.Выполнениепоследних естьреализациятребованийзаконностии в то же времяобеспечениеусловий использованиядемократическихправ, что способствует активномуучастию гражданв делах обществаи государства,прежде всегов демократическойпроцедурепринятия законови других нормативныхактов. Это являетсязалогом того,что принимаемыезаконы будутвоспринятыих абсолютнымбольшинством.Демократия,в свою очередь,обеспечиваетзаинтересованностьлюдей в исполнениизаконодательстваи подконтрольностидеятельностигосударственногоаппарата. Этонадежная гарантиязаконности.

Законностькак режимгосударственнойи общественнойжизни естьединство объективнонеобходимыхтребованийстрогого инеукоснительногопрактическогоосуществлениязакона и иныхнормативно-правовыхактов, т.е. строжайшейфактическойреализации,воплощенияв жизнь.

Важным аспектомисследованиязаконностиявляется еерассмотрениекак принципа,как идеологическогоявления. Согласнопринципу законностиповедение всехсубъектовдолжно отвечатьзаконам и подзаконнымактам. Это однаиз идей правосознания,идеологическаяпредпосылкарежима законности.

В то же времяясно, что нельзясводить этопонятие к принципузаконности.Если определятьзаконностькак "совокупностьопределенныхтребований","режим требований",то тогда онасводится кодному из своихидеологическихпроявлений— к принципуили методудеятельности,воплощенномув требованиях.Требования—это сфера толькосознания, азаконностьэтим не ограничивается,поэтому онапредставляетсобой режимобщественныхотношений, ане режим требований.

В современныхусловиях впроцессе формированияправовогогосударства,перестройкиправовогосознания нашегообщества важнымстановитсяопределениеосновных тенденцийв разработкетеории законности^¹⁹:

проведениечетких разграниченийзаконностикак режима иформ ее реализации(как методагосударственногоруководстваобществом, какпринципадеятельностисоциальныхсубъектов);
изучениезаконностив связи с другимисоциально-политическимиявлениями(правотворчеством,демократией,правосознанием);
анализ законностив механизмеправовогорегулирования,дающий возможностьболее четкоотграничитьее от близкихгосударственно-правовыхявлений, исследоватьее структуру,т. е. составэлементови связь междуними.

Мало исследованвопрос о функцияхзаконности.С учетом еесущности и ролив жизни обществаможно назватьв общей форметри основанныефункции:

проведениев жизнь государственнойволи народа,связь законностис реализацией права;

созданиеусловий длявыработкицелесообразных,эффективныхнорм права,связь законностис правотворчеством;

обеспечениереальностиправовогорегулирования,связь законностисо всеми элементамиего механизма.

Научныйинтерес представляетанализ структурызаконности.К элементам,лежащим в ееоснове, относится:

а) правоверностьсубъектногосостава участниковобщественныхотношений(определяемаяих правоспособностью);

б) правомерностьположения(социальнойпозиции) участниковобщественнойжизни (определяемаясодержаниеми объемом ихсубъективныхправ и обязанностей);

в) правомерностьдеятельностисубъектовпо применениюи реализацииправ и обязанностей(определяемая"материальными"и формальнымиее показателями,укрепленнымив соответствующихюридическихнормах). Сутьпознания внутренненеобходимыхсвязей законностисостоит в том,что скрываетсямеханизмконституирования,функционированияи развитияобщественныхотношений^²⁰.

1.3.Гарантиизаконности

Под основнымисредствамиобеспечениязаконностив юридическойнауке принятопонимать системугарантий иметодов обеспечениязаконности.Схематичнов теории государстваи права гарантиизаконностирассматриваютсятак^²¹(см. рис 3):

Рис.3

Гарантии

Общие

Юридические

Прокурорскийнадзор

Экономические(материальные)

Законность

Социальные

Судебныйконтроль

Политические

Совершенствованиезаконодательства

Идеологические

Конституционныйконтроль

Президент

Гарантии— это совокупностьусловий и способов,позволяющихбеспрепятственнореализоватьправовые нормы,пользоватьсясубъективнымиправами и исполнятьюридическиеобязанности.

Под гарантиямипонимаютсякак объективныеусловия существованияобщества, таки специальновыработанныегосударствоми общественностьюсредства,обеспечивающиеточную реализациюнорм прававсеми субъектами.

Экономическими(материальными)гарантиямиявляются, преждевсего, материальныеусловия жизниобщества, сердцевинукоторых составляютсоциально-экономическоеустройствообщества,существующиеформы собственности,их многообразие,хозяйственнаясамостоятельностьчастных (физических)и юридическихлиц.

Социальныегарантии включаютвесь комплексобщественныхмер по борьбес правонарушениями,отступлениямиот идеи законности.Это профилактическая,деятельностьпо предупреждениюправонарушений,контрольнаяфункция общественности,использованиевозможностейучета общественногомнения и.т. п.

Политическиегарантии— это демократизмгосударственногои общественногостроя, отраженныйв функционированииполитическойсистемы в целом,с присущимидемократическомуобществу политическимплюрализмом,реальным разделениемвластей, наличиеправовогогосударства(или хотя бытенденциик его построению).

Идеологическиегарантии состоятв господствеидеологии, набазе которойразвиваютсядуховная жизньобщества, идейноевоспитаниеграждан, включаявсе формыобщественного сознания, впервую очередьправовое, глубокоеуважение кправу как социальнойценности.

Юридическиегарантии выступаюткак системаспециальныхсредств укреплениязаконностии правопорядка,деятельностьспециальныхправовых органовпо предупреждениюи пресечениюправонарушений.

К специальнымюридическимсредствамследует отнести,прежде всего,все нормы права,в которых выраженотребованиезаконности.Правоваярегламентацияобщественныхотношенийставит правоохранительныеорганы в четкиеправовые рамки,лишает их возможностидействоватьисходя из интересовцелесообразности.

Юридическоетребованиезаконностисостоит в следующем:

справедливоенаказание занеисполнениенорм права;
законодательное(конституционное)закреплениеверховенствазакона и определениеспособов егоохраны;

3)возложениена определенныеорганы обязанностиохранять законность,пресекатьее нарушения,контролироватьи осуществлятьнадзор за исполнениемзаконов и определениеполномочийэтих органовпо реализациифункции охранызаконностии правопорядка;

4)законодательноезакреплениеза гражданамивозможностиотстаиватьсвои права,запрещениеиспользоватьих в ущерб другимлицам, конституционноезакреплениеидеи презумпцииневиновности.Эти способызакрепленыв КонституцииРФ, а в отраслевомзаконодательствеполучиликонкретизацию.

Правоохранительныеорганы пресекаютнарушениязаконности,восстанавливаютправа, устраняютнеблагоприятныепоследствияправонарушений.По действующемузаконодательствуорганы дознания,прокурор,следователь,суд обязанывыявить причиныи условия,способствовавшиесовершениюпреступления,и принять мерык их устранению.

Прокуратура— это специальныйорган, на которыйвозложеныобязанностиобщего надзораза законностьюследствия идознания, содержанияв местах изоляции,за актами судебныхорганов с точкизрения ихобоснованностии законности.Ее деятельностьосуществляетсяв специфическихформах:

привлечениек уголовнойответственности;
поддержаниегосударственногообвинения всуде;
разрешениежалоб граждан;выдача ордеровна арест и обыск;
принесениепротеста нанезаконныенормативныеакты и индивидуальныерешения государственныхорганов, должностныхлиц, учрежденийи организаций;

проверкасостояниязаконностив учрежденияхи организациях;надзор за: -деятельностьюмуниципальнойи криминальноймилиции;

-обращениемс исками в судв целях защитыправ и законныхинтересовграждан иорганизаций.

Важной гарантиейявляется судебныйконтроль, таккак "третьейвластью" являетсявся системаправосудия.Надо полагать,настала поравообще изменитьнаше видениеправосудия,интерпретациюего назначениялишь как "применителяправа". Опытразвитыхдемократическихстран, причемне толькоангло-американскойгруппы, свидетельствует,что высокийуровень правовогоразвития достигаетсяв обществе, гдесуд, опираясьна Конституцию,на закон, наобщепризнанныеправа человека,тоже творитправо. Поэтомупридание решениямвысших судебныхинстанцийфункций судебногопрецедентапредставляетсяделом назревшим,вполне оправданным.

Деятельностьсудебных органовна основе гласностидолжна создаватьусловия дляукреплениязаконностии правопорядкав нашей стране,включая и впервыеосуществляемыйконституционныйконтроль.

В современныхусловиях особуюважность имеетнормативноезакреплениеобязанностейПрезидентаРоссии бытьгарантомконституционнойзаконности,используя дляэтого все дозволенныесредства, включаяв первую очередьдеятельностьправоохранительныхорганов попресечениюправонарушенийи устранениюих вредныхпоследствий,профилактическуюработу. Крометого, важноличное восприятиекаждым идейзаконностии пониманиянеобходимостиукрепленияправопорядка.

Большоезначение всовременныхусловиях приобретаеткомплекснаяразработкасистемы мери государственно-правовыхмеханизмов,призванныхзащищатьконституционныеправа и законныеинтересы граждан,субъектовфедерации,предотвращатьзлоупотреблениясвоими правамисо стороныгосударственныхорганов, обеспечиватьединство правовойсистемы.

Отсутствиеконституционногомеханизмаответственностидолжностныхлиц всех ветвейвласти за принимаемыерешения слишкомочевидно дляюристов, егосозданиенапрашиваетсясамо собой. Вэтой связиявляютсяпрогрессивнымипринимаемыезаконодателеммеры по персонификацииответственностидолжностныхлиц за исполнениенезаконныхактов, приказови распоряжений."Законность"тоталитарнойсистемы, котораястроилась наизвестнойформуле: "приказначальника—закон дляподчиненных"и поныне, ксожалению,служит должностнымлицам оправданиемв принятиирешений, унижающихчеловеческоедостоинство,влекущихневосполнимыепотери экономического,политического,нравственногои социальногохарактера^²².

2. Формы и методыобеспечениязаконностив органахисполнительнойвласти.

2.1.Роль органовпрокуратуры в обеспечениизаконности

Пофедеральномузакону «Опрокуратуре»^²³,#G0ПрокуратураРоссийскойФедерации -единая федеральнаяцентрализованнаясистема органов,осуществляющихот имени РоссийскойФедерациинадзор за соблюдением#M122919004937КонституцииРоссийскойФедерации^²⁴#Sи исполнениемзаконов.

В соответствиисо ст.21 закона «Опрокуратуре»на прокуророввозложен надзорза законностьюправовых актов,издаваемых(принимаемых)федеральнымиминистерствами,государственнымикомитетами,службами ииными федеральнымиорганамиисполнительнойвласти, представительными(законодательными)и исполнительнымиорганамигосударственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации,органами местногосамоуправления,органами военногоуправления,органами контроля,их должностнымилицами, а такжеорганами ируководителямикоммерческихи некоммерческихорганизаций.

Перечисленныеорганы, реализуявозложенныена них полномочия,издают (принимают)законы и подзаконныеакты (указы,постановления,решения, распоряжения,приказы, указания)по самым различнымвопросам общественнойжизни, применяямногочисленныезаконодательныеи иные акты.При этом, каксвидетельствуетпрактикапрокурорскогонадзора, онинередко допускаютнарушенияприменяемыхзаконов, выражающиесячаще в превышениисвоих полномочий.Прокурорамиежегодно в ходепроверок выявляютсядесятки тысячправовых актов,противоречащихдействующемузаконодательству.Особую опасностьпредставляетпринятие (издание)незаконныхправовых актоворганамипредставительнойи исполнительнойвласти всехуровней, таккак это нередковлечет за собойнарушение прави свобод многихили всех граждан,проживающихв соответствующихрегионах, законныхинтересовюридическихлиц. Изданиенезаконныхактов помимоотрицательноговлияния насостояниезаконностиприводит кснижению авторитетаорганов и ихруководителей,издавших этиакты, что ведетк ослаблениюуправляемостив регионах идестабилизацииобстановки^²⁵.

В связис этим российскиепрокурорытрадиционноуделяют особоевниманиепрокурорскомунадзору зазаконностьюактов, издаваемыхорганами,перечисленнымив ст.21 Закона «Опрокуратуре».Проверки законностиактов занималив прошлом изанимают внастоящее времязначительныйобъем в общемобъеме проводимыхпрокурорскихпроверок. Приэтом приоритетвсегда отдавалсяпроверкамзаконностиактов, издаваемыхорганамипредставительнойи исполнительнойвласти и органамиместногосамоуправления.

Осуществляянадзор за законностьюправовых актов,прокурорыодновременноосуществляютнадзор и заисполнениемтех законов,которые применяютсяпри их издании.Вместе с темв содержаниепроверок исполнениязаконов входяти проверкизаконностиправовых актов,изданныхсоответствующимируководителямиорганов в процессеисполненияэтих законов.Так, проводяпроверку исполненияЗакона «О занятостинаселения вРоссийскойФедерации»в районномцентре занятости,прокурор обязательнопроверяет изаконностьизданныхруководителемцентра приказовв ходе исполненияэтого закона.Руководителилюбых органовв основномисполняютзаконы в такназываемойактивной форме,т.е. в формеприменениязаконов, выражающейсяв издании правовыхактов какписьменных,так и устных,и совершениидругих юридическизначимых действий(например, заключениеразного родадоговоров)^²⁶.

Основнаязадача органовпрокуратурыв рассматриваемойсфере деятельности— предупреждениеиздания незаконныхактов, противоречащихзаконам, какодна из гарантийохраны прави свобод граждан,законных интересовюридическихлиц и государствав целом. Задачейявляется такжеповышениеправовых знанийдолжностныхлиц, депутатов,издающих(принимающих)правовые акты,а также лиц,разрабатывающихпроекты этихактов^²⁷.

Как уже отмечалось,проверки законностиактов могутпроводитьсяв связи с сигналамио нарушениизаконов, приотсутствиитаких сигналов,на основаниисведений обиздании незаконныхустных актов,устанавливающихразного родазапрещения,ограничения,обязанности,не предусмотренныезаконом.

Ввиду особойнеобходимостиобеспечениязаконностиактов и предупреждениянаступлениянегативныхпоследствий,вызванныхизданием незаконныхактов, проверкиих законностив федеральныхминистерствахи ведомствах,представительныхи исполнительныхорганах субъектовРФ, органахместногосамоуправления,военного управленияи органах контроляпроводятсяи при отсутствиисведений онарушениизаконов периодическив плановомпорядке. Очередностьпроведенияпроверок в этихорганах каждаяпрокуратурачаще всегоустанавливаетсамостоятельно.Однако на практикепроверки всвязи с сигналамиоб изданиинезаконныхактов проводятсяв первую очередь.^²⁸

Без сигналово нарушениизаконов могуттакже проводитьсяпроверки законностипривлеченияграждан и должностныхлиц к административнойответственностив органах,наделенныхправом примененияадминистративныхсанкций, посколькувыносимые имипостановленияо привлечениик административнойответственностиявляютсяразновидностьюправовых актов.Тем не менее,при получениисведений онезаконномпривлечениик административнойответственностиэти проверкипроводятсяв первую очередь.

В связи ссигналами обиздании незаконныхактов, ущемляющихправа и свободыработников(сотрудников)и других лиц,проверки законностиактов могутпроводитьсяпрокуророми на предприятиях,в учрежденияхи в организациях,независимоот их подчиненности(подведомственности)и формы собственности.По таким жеоснованияммогут проводитьсяпроверки законностиактов, принимаемыхобщественнымиорганизациямии объединениями.

В зависимостиот стоящихперед прокуроромзадач, времении возможностей,которыми онобладает, и отдругих факторовможет предусматриватьсяпроведение^²⁹:

• сплошныхпроверок законностиактов, изданных(принятых)органом заопределенныйпериод времени(квартал, полугодие,год);

• целевыхпроверок, т.е.проверок актов,изданных (принятых)по конкретномувопросу заопределенныйотрезок времени(например, повопросу приватизациимуниципальныхпредприятий);

• проверокзаконностиконкретногоакта или несколькихактов всвязи с получениемсведений обих незаконности;

• комплексныхпроверок, когданаряду с проверкойзаконностиактов проводятсяи проверкиисполненияконкретногозакона илинесколькихзаконов.

Проверкизаконностиактов могутпроводитьсяв прокуратурепутем истребованиятуда изданныхактов и по местуих издания. Повзаимнойдоговоренностимногие представительныеи исполнительныеорганы властивсех уровнейнаправляютв органы прокуратурыпринятые имизаконы, указы,постановления,решения, распоряжения.Законностьэтих актовпроверяетсяв органахпрокуратуры.

В соответствиис установившимсяпорядком копииактов, принятыхнижестоящимиорганамипредставительнойи исполнительнойвласти, направляютсяв вышестоящиеорганы власти.В связи с этимпрокуроры имеютвозможностьпроводитьпроверки законностиактов по ихкопиям. Так, покопиям могутпроверятьсярешения, принятыепоселковыми,сельскимиорганами местногосамоуправления,поступившимв районныеорганы местногосамоуправления,а постановления,изданные главамипоселковыхи сельскихадминистраций— по копиям,поступившимв районнуюадминистрацию^³⁰.

Однако предпочтениедолжно отдаватьсяпроверкамзаконностиактов по местуих принятияили изданиякак наиболееэффективномуспособу, обеспечивающемуполноту выявлениянарушенийзаконов. Делов том, что безознакомленияпрокурорас материалами,послужившимиоснованиемк принятиюакта, далеконе всегда можносделать правильныйвывод о егозаконности.Поэтому нередковозникаетнеобходимостьознакомленияс соответствующимидокументами:

• материаламипроверок,расследований,ревизий;

• разногорода справками,ходатайствами,протоколами,расчетами,заключениями,планами и многимидругими материалами.

Необходимотакже побеседоватьс лицами, которымиакт разрабатывался,согласовывался,посколькуосуществитьэто в офисепрокуратурыили при проведениипроверок покопиям актовне всегда возможно.

К проведениюпроверок законностиактов такженеобходимоготовиться.Подготовкак их проведениюсущественноне отличаетсяот подготовкик проведениюпроверок исполнениязаконов. Обычноо предстоящейпроверкезаблаговременнооповещаетсяруководительоргана, где онабудет проводиться.Прокурор вначале проверкивстречаетсяс руководителеморгана и ставитего в известностьо характереи объеме предстоящейработы. Желательнопоговоритьс ним о выделениив распоряжениепрокурора навремя проверкиработникаоргана для оказаниясоответствующейпомощи.

В зависимостиот характерапроверки прокурорупредоставляютсявсе или отдельныеправовые акты,подлежащиепроверке, атакже материалы,послужившиеоснованиемк их изданию.Желательноистребоватьутвержденныйперечень дел,ведущихся воргане; дела,журналы, книги,где могутсодержатьсяили регистрироватьсяправовые акты,в том числе вформе распоряженийи телефонограмм^³¹.

Перед началомпроверки прокурордолжен поинтересоваться,какие мерыприняты соответствующимидолжностнымилицами в связис ранее внесеннымипротестамиили представлениями(если они вносились)и в связи с решениямисудов о признанииактов недействительнымии отменены лифактическиакты, противоречащиезаконам.

Критериемоценки прокуроромправовых актовявляется соответствиеих закону. Актыдолжны соответствоватьтакже нормативнымуказам ПрезидентаРФ и нормативнымпостановлениямПравительстваРФ. Что касаетсяправовых актов,издаваемых(принимаемых)представительнымии исполнительнымиорганами местногосамоуправленияи другими органамимуниципальногоуровня, то они,кроме того,должны соответствоватьзаконам субъектовфедерации иуставам муниципальныхобразований.Это обстоятельствоучитываютпрокуроры впроцессеосуществлениянадзора зазаконностьюактов.

Суть самогопроцесса проверкисводится ктщательномупрочтениюпрокуроромвсего текстаакта, мысленномусличениюпредписаний,содержащихсяв нем, с нормамиприменяемогозакона, а такжек ознакомлениюс материалами,послужившимиоснованиемк изданию акта.Эта работатребует особоговнимания, таккак поспешностьможет привестик тому, чтоотдельныенезаконныеакты могутостатьсяневыявленнымилибо будет дананеправильнаяправовая оценкаакту. В ходепроверки прокурорунередко приходитсяобращатьсяк текстам законов,опубликованныхв официальныхизданиях.

В связи с этимвозникаетпроблемаавтоматизациирабочего местаработникапрокуратуры,с целью увеличенияскорости обращенияк большомуколичествунормативныхактов. Для этогоиспользуютсяэлектронныеправовые базытипа «Кодекс»,«Гарант»,«Консультант+».Но, к сожалению,финансированиеорганов Прокуратурыидет явно внедостаточномколичествеи зачастуюкомпьютеризациязатрагиваеттолько высшееруководствоорганов Прокуратуры,которое само,в основном, неучаствует вправовой проверкенормативных актов.

В процессепроверок законностиактов, изданныхлюбым органом,прокурор, какправило, выясняет:

• правомоченли орган издаватьакт по данномувопросу, и невходит ли решениеэтого вопросав компетенциюдругого органа.Иными словами,не нарушенали органомего законнаякомпетенция,не вышел ли онза ее пределы;

• не допущеноли в акте нарушениематериальногозакона

по существу,т.е. тех законов,которые примененыпри изданииакта;

• не ограничиваетли акт праваи свободы граждан,законныеинтересы юридическихлиц;

• не устанавливаютсяли актом обязанностиграждан, непредусмотренныеКонституциейи законами РФ,а также конституциями,уставами изаконами республики других субъектовфедерации;

• не содержитли акт разрешениязапрещенныхзаконом действий;

• не содержитсяли в акте сведенийо совершениипреступленийи других правонарушений;

• соответствуетли содержаниеакта фактическимобстоятельствам(жизненнойситуации). Делов том, что внешнеакт может выглядетьвполне законным,хотя в действительности он не соответствует фактическимобстоятельствам;

• содержатли акты, в особенностиизданныепредставительнымии исполнительнымиорганами иорганами местногосамоуправления,указания нафинансовые,материально-техническиеи организационныесредства,необходимыедля обеспеченияих выполнения;

• не противоречитли правовойакт ранее принятымтем же органомактам;

• соблюденли порядокпринятия илииздания акта,закрепленныйв регламентеоргана;

• содержитли акт необходимыереквизиты:номер, датупринятия издания,подписи и другие,и указан лисрок вступленияего в силу;

• каковыпричины изданиянезаконныхактов и условия,способствующиеэтому^³².

Применительнок актам, принимаемымпредставительнымиорганами власти,необходимовыяснить, соблюденли кворум,необходимыйдля их принятия.Прокурор интересуетсятакже, как органыпредставительнойи исполнительнойвласти и другиеорганы осуществляютконтроль заисполнениемсвоих решенийфизическимии юридическимилицами, применяютли они санкциик соответствующимдолжностнымлицам, руководителямкоммерческихорганизаций,неисполняющимэти решения,и соответствуютли примененныесанкции закону.Прокурор можетвыяснять идругие вопросы.

При выявлениинезаконныхактов могутотбиратьсяобъясненияот должностныхлиц, их издавших,и при необходимостиот других лиц.При выявленииустных актов,противоречащихзакону, обязательнопотребуютсяобъясненияот должностныхлиц, их издавших(отдавших), атакже от лиц,права и свободыкоторых былинарушены этимиактами.

Ответственностьдолжностныхлиц за указанныеправонарушениярассмотримв следующейглаве даннойнаучной работы.

2.2. Методическиерекомендациипо проведениюпроверок вобласти законностинормативныхактов органовзаконодательнойи исполнительнойвласти.

Всвоей работесотрудникипрокуратурыобращаютсяк различнымметодическимсборникам, гдесобран довольнобольшой практическийопыт по организациинадзорнойдеятельностиорганов прокуратуры.Наиболеераспространеннымизданием являетсявыпуск издательстваНИИ Проблемукреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ. Это Сборникметодическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов^³³.Он имеет несколькочастей - по отраслямнадзорнойдеятельности.Нам будет наиболееинтереснавторая частьэтого издания,так как здесьупоминаетсянадзор за органамизаконодательнойи исполнительнойвласти.

Любаяпроверка независимоот степени еесложностидолжна проводитьсяна основе четкогоплана, в которомвыделяютсявопросы, подлежащиевыяснению,исполнители,сроки исполнения.

Правильномувыбору подлежащихпроверке вопросовспособствуетзнание возможныхнарушенийзаконов темиили иными органамивласти. Однуих часть можноопределитьпутем анализа законодательства,другую – большуюи наиболеенеобходимую– на основеизучения практикипрокурорскогонадзора^³⁴.

Основнойобъем информацииобщего характерасотрудникипрокуратурыполучают наоснове анализаданных о структурепроверяемогооргана, функциональномназначенииинтересующихпрокурораструктурныхподразделений,деловой документации,в которой отражаетсяих работа. Этисведения можнопочерпнутьиз справочников,отчетных документов,устава и положенийоб отделах(управлениях),должностныхинструкций,устанавливающихдолжностныеобязанностиразличныхкатегорийслужащих.

Данныео соблюдениизаконов, определяющихпорядок несенияслужбы, и статусслужащих содержатсяв материалахколлегий министерстви ведомств,заседаний исовещаний,отчетах о работеоргана власти.Полезными вэтом планемогут бытьматериалыуголовных,гражданских,арбитражныхи административныхдел. Разноплановуюинформациюо нарушенияхзаконодательстваполучают такжеиз средствмассовой информации,жалоб и обращенийграждан и должностныхлиц.

Дляобеспечениярезультативностипроверок иревизий прокурорунадлежит: четкосформулироватьзадачи; в требовании,направляемомруководителю,указать период,который должнаохватить проверкаили ревизия,а в тех случаях,где это возможно,круг проверяемыхлиц; обозначитьтакже реальныйсрок, по истечениикоторого ожидаетсяполучение актаревизии илипроверки. Приэтом необходимоконтролироватьисполнениетребованияпрокурора.

Наиболеераспространеннойформой реагированияна выявленныенарушениязаконодательстваявляется протест^³⁵.Это связанос тем, что деятельностьслужащих вбольшей частиоформляетсяправовымиактами. Протестприноситсяна противоречащийзакону правовойакт по следующимкритериям:

изданиеправового актаво исполнениенедействующегозакона, неправильныйвыбор закона;
несоответствиеправовых актовпредписаниямзафиксированныхв законе норм;
искажениесмысла правовыхактов;
выходза пределыполномочий,предоставленныхоргану, издавшемуправовой акт,несоблюдениеформы и процедурыиздания правовогоакта.

Протестприноситсяв орган илидолжностномулицу, издавшемупротиворечащийзакону правовойакт. Это делаетсяв тех случаях,когда прокурорвправе рассчитыватьна деловое иобъективноерассмотрениесвоего документа.При отсутствиитакой уверенностиследует обратитьсяс заявлениемв суд.

Заявлениев суд можетбыть направленои после отклоненияпротеста прокурора,однако такойвариант несовсем желателен.Адресат прокурорскогореагированиядолжен определятьсяточно, на основевсестороннейоценки ситуацииво избежаниепромедленияс решениемвопроса оботмене незаконногоакта^³⁶.

Правовойакт может бытьопротестованв целом либов части, противоречащейзакону.

Представлениепрокуроранаправленона устранениенарушенийзакона, их причини способствующихим условий. Оновносится ворган илидолжностномулицу, полномочным устранитьвыявленныенарушения.Следует иметьв виду, что принимаемыепо представленияммеры нередконосят формальныйхарактер. Поэтомуот прокуроратребуетсяобеспечениежесткого контроляза результативностьюдействий органови должностныхлиц по устранениюнарушенийзаконов испособствующихим обстоятельств.

По результатампроверки можетбыть возбужденоуголовноедело в случае,если будутустановленыданные, указывающиена наличиепризнаковсостава должностногопреступленияв действияхконкретныхлиц. Возбуждениеуголовногодела оформляетсяпостановлениемпрокурора.Возбужденное уголовное делонаправляетсяоргану расследованияпреступленийдля производствапредварительногоследствия.

Основаниемдля возбужденияпроизводстваоб административномправонарушенииявляется установлениев ходе проверкипризнаковадминистративногопроступка.Постановлениео возбуждениипроизводстваоб административномправонарушениивыносится приналичии достаточныхдоказательств,подтверждающихфакт административногоправонарушения,виновностьконкретноголица в егосовершении,наступлениевредных последствий,иные обстоятельства,имеющие значениедля правильногоразрешениядела.

Постановлениео возбуждениипроизводстваоб административномправонарушениинаправляетсяоргану (должностномулицу), уполномоченномурассматриватьдело об административномпроступке.

Привлечениепо инициативепрокурорагосударственныхи муниципальныхслужащих кадминистративнойответственностиявляется эффективнойформой укреплениязаконностив сфере государственногоуправленияи местногосамоуправления,однако возможностиданного средствапрокурорскогореагированияпока используютсяне в полноймере.

Меры прокурорскогореагированиядолжны бытьнацелены паусиление борьбыс коррупцией,своевременноепресечениекорыстных ииных злоупотребленийслужебнымположениемгосударственнымии муниципальнымислужащими^³⁷.

2.3. Развитие иитоги практическоговзаимодействияорганов законодательнойи исполнительнойвласти и органовпрокуратурыв Читинскойобласти в период1996-2000 гг.

Рассмотрениевопросоввзаимодействияорганов прокуратурыс органами законодательнойи исполнительнойвласти невозможнобез рассмотренияпрактическогоопыта. В качествепримера можновзять Читинскуюобласть и рассмотретьисторию взаимодействиявышеупомянутыхорганов в 1996-2000гг.

КонституцияРоссийскойФедерации 1993г. определилапредметы ведения,принадлежащиенепосредственноРоссийскойФедерации (ст.71), предметысовместноговедения РоссийскойФедерации иее субъектов(ст. 72), подчеркнувпри этом, чтовне пределовведения РоссийскойФедерации ипредметовсовместноговедения субъектыФедерацииобладают всейполнотойгосударственнойвласти (ст. 73).Принятие Конституциипотребовалосьдля реализацииполномочий,обусловленныхразделом предметовведения широкойзаконодательнойбазы как науровне РоссийскойФедерации, таки на уровне еесубъектов^³⁸.

Региональныеправовые базы,соответствующиеизменениямв государственнойсистеме управленияи появлениюне существовавшихранее органовместногосамоуправления,практическиотсутствовали.В Читинскойобласти нормативнаяправовая базаначала создаватьсяв основном с1995 г., после переходногопериода, вызванногореорганизациейорганов региональнойи местной власти.За 1995-1999 гг. былопринято 197 областныхзаконов изначительноеколичествоиных нормативныхправовых актов^³⁹.

Одним изпервых и значимыхрегиональныхнормативныхактов сталУстав - Основнойзакон Читинскойобласти, принятыйобластнойДумой 1 июня1995 г., по двадцатипунктам которогосразу же возникспор об ихсоответствииКонституцииРоссийскойФедерации.Спорные положенияОсновногозакона областиотражали различныеточки зренияпо вопросамформированиярегиональныхорганов государственнойвласти, разграниченияих полномочий.После обсужденияв областныхинстанцияхУстав был переданв КонституционныйСуд РоссийскойФедерации,который принялпостановлениео соответствииКонституцииРоссии двенадцатипунктов Уставаобласти; восемьпунктов признаныпротиворечащимиОсновномузакону РоссийскойФедерации^⁴⁰.

Этот фактпоказал, чтопроцесс местногозаконотворчествабудет нелегким,особенно всфере самостоятельноговедения субъектовФедерации иорганов местногосамоуправления.

За прошедшиепять лет областнаязаконодательнаябаза значительнорасширилась.Так, Читинскойобластной Думойв 1996 г. принято46 законов и 240постановлений,в 1997 г. - 34 законаи 260 постановлений,в 1998 г. - 43 законаи 284 постановления,в 1999 г. - 49 законов,в первом полугодии2000 г. - 32 закона.

Следуетотметить, чтомногие положенияпринятых актовне соответствовалинормам КонституцииРоссийскойФедерации ифедеральногозаконодательство.В ряде случаевправовые актыпринималисьДумой с превышениемполномочийсубъекта РоссийскойФедерации ив противоречиенормам федеральногозаконодательствопо конкретнымвопросом.

Именнопо этой причинепризнан областнымсудом не соответствующимфедеральномузаконодательствупринятыйпостановлением№ 49 от 20 февраля1997 г. Читинскойобластной ДумыЗакон Читинскойобласти «Опорядке сбора,приобретения,транспортировки,хранения, утилизации,переработкии реализациилома, отходовчерных и цветныхметаллов исплавов натерриторииЧитинскойобласти иадминистративнойответственностиза правонарушенияв этой сфередеятельности».В Законе закрепленоправо физическихи юридическихлиц заниматьсяперечисленнымив нем видамидеятельностилишь при наличиилицензии наэто. Понятно,что при изданииЗакона Читинскаяобластная Думапреследовалоблагие цели:лицензированиебыло призванопослужитьограничениювывоза с территорииобласти ломацветных и черныхметол-лов. Однакост. 23 и ч. 2 ст. 49 ГКРФ и постановлениемПравительствоРоссийскойФедерации «Олицензированииотдельных видовдеятельности»от 24 декабря1994 г. № 1418 определеныпорядок ведениялицензионнойдеятельностии переченьлицензируемыхвидов деятельности,а также органы,уполномоченныена ведениелицензионнойдеятельности^⁴¹.То есть субъектамРоссийскойФедерации непредоставленоправо самостоятельноопределятьвиды деятельности,подлежащиелицензированию.Поэтому принятыйЧитинскойобластной ДумойЗакон оказалсяпротиворечащимфедеральномузаконодательствуи областнымсудом был признаннедействительным.

ПринятиепротиворечащихКонституциии федеральнымзаконом нормативныхправовых актовобластногоуровня вызываетсоответствующуюреакцию государственныхорганов,осуществляющихконтрольныеи надзорныефункции. Так,прокуратураЧитинскойобласти наосновании ст.1 и 9 Федеральногозакона «О прокуратуреРоссийскойФедерации»неоднократновносила протестыи представленияна незаконныеправовые актыобластной Думы,при этом незаконныеправовые актыДумой отменялисьлибо приводилисьв соответствиес федеральнымзаконодательством.

В 1996 году удовлетворен1 протест (чтосоставляет100 % от вынесенныхпротестов), в1997 г. из 8 протестовудовлетворены3 (37 %), в 1998 г. удовлетворены5 (45 %), в 1999 г. -2(100%).

В случаяхнереагированияобластной Думына протестыобластнаяпрокуратураобращалосьс заявлениямив Читинскийобластнойсуд. По заявлениямпрокурораЧитинскойобласти, Краснокаменскойгородской Думыи жалобам граждано признаниипротиворечащимизаконодательствуРоссийскойФедерациирешений ЧитинскойобластнойДумы областнойсуд рассмотрели удовлетворилв 1996 г. - 1 дело, в 1997г. -5, в 1998 г. - 6 (из них5 удовлетвореныполностью,1 - частично). С1996 по 1998 г. областнымсудом былорассмотрено26 таких дел, приэтом 80 % исковыхтребованийбыло удовлетворено.Приведем некоторыепримеры.

11 ноября 1997 г.Читинскимобластным судомрассмотреногражданскоедело по заявлениюпрокурораЧитинскойобласти о признаниипротиворечащимзаконодательствуРоссийскойФедерациирешения Читинскойобластной Думы«О введениисборов за реализациюввозимой алкогольнойпродукции»№ 177 от 5 октября1995 г., а также пожалобе А. В.Черепянко наст. 1 ЗаконаЧитинскойобласти от 2октября 1997 г. «Одополнительныхограниченияхи льготах нареализациюалкогольнойпродукции».В судебномзаседании былоустановлено,что указаннымрешениемпредставительныморганом местногосамоуправленияобласти былопредложеноза реализациюввозимой алкогольнойпродукцииустановитьсбор с юридическихлиц, филиалови других аналогичныхподразделений,предприятийи организаций,осуществляющихсвою деятельностьна территорииобласти иимеющих самостоятельныйбаланс и расчетныйсчет, о такжес предпринимателейбез образованияюридическоголица. Ставкисборов разрешалосьопределятьна своих территорияхв размере несвыше 25 % от торговыхнадбавок и неменее 30 % сборовперечислятьв областнойвнебюджетныйфонд социальнойподдержкинаселения.Пункт 2 ст. 1 ЗаконаЧитинскойобласти «Одополнительныхограниченияхи льготах нареализациюалкогольнойпродукции»предусматривалправо представительныхорганов местногосамоуправлениясамостоятельноустанавливатьсбор за реализациюалкогольнойпродукции(водки, питьевогоспирта) на своейтерриториис юридическихлиц, независимоот их организационно-правовойформы и формысобственности,их филиалов,а также индивидуальныхпредпринимателей,осуществляющихрозничнуюреализациюалкогольнойпродукции,доход от сборадолжен использоватьсяна финансированиесоциальныхпрограмм. Отуплаты сбораи других ограниченийосвобождалисьпредприятия,производящиеалкогольнуюпродукцию инаходящиесяна территорииЧитинскойобласти.

По смыслуи содержаниюЗакона Читинскойобласти от 2октября 1997 г. ирешения Читинскойобластной Думыот 5 октября1995 г. ограниченияпринималисьс целью защитыпроизводителейалкогольнойпродукцииЧитинскойобласти отконкуренции,предоставленияим привилегий,а также с цельюувеличенияналоговыхпоступленийв бюджеты различныхуровней.

В то же времяустановлениеограниченийпо ввозу нотерриториюобласти алкогольнойпродукции иее реализациюпутем введенияобязательногоэкспертногоподтверждениясертификатовсоответствия,полученногов других регионахРоссийскойФедерации,противоречилодействующемуфедеральномузаконодательству.Установивдополнительныеограничениядля реализацииввозимой вобласть алкогольнойпродукции.Читинскаяобластная Думапревысила своиполномочия.Статья 1 ЗаконаЧитинскойобласти от 2октября 1997 г.признано судомнезаконной.

Другойпример. РешениемЧитинскогообластногосуда от 21 ноября1997 г. удовлетворенытребованияпрокурораЧитинскойобласти опризнаниинедействительнымподп. 1 п. 3 постановленияЧитинскойобластной Думыот 26 июня 1997 г. №152 «О ЗаконеЧитинскойобласти «Обюджете территориальногофонда обязательногомедицинскогострахования»».Читинскаяобластная Думапроигнорировалопротест прокурораобласти, считающего,что данныеправовые актыприняты Думойс превышениемее полномочий,не соответствуютп. «д» ст. 71 КонституцииРоссийскойФедерации,Закону РоссийскойФедерации «Омедицинскомстрахованииграждан в РоссийскойФедерации»от 28 июня 1991 г^⁴².и Положению«О территориальномфонде обязательногомедицинскогострахования»^⁴³,в которыхпредусмотрено,что указанныефонды находятсяв государственнойсобственностиРоссийскойФедерации,не входят всостав бюджетови изъятию неподлежат.

В суде представителичитинскойобластной Думыпродолжалине соглашатьсяс требованиямипрокурораобласти, полагая,что названныеправовые актысоответствуютзаконодательствуРоссийскойФедерациии вопросы поиспользованиюсредств фондамедицинскогострахованияотносятся кведению органовпредставительнойи исполнительнойвласти субъектовРоссийскойФедерации,ссылаясь наЗаконы РоссийскойФедерации «Обосновах бюджетныхправ и прав поформированиюи исполнениювнебюджетныхфондов» от 15апреля 1993 г. и «Омедицинскомстрахованииграждан в РоссийскойФедерации».

Ни один изназванных всуде правовыхактов не содержалположений оделегированиипредставительныморганам государственнойвласти субъектовФедерацииполномочийпо управлениюсредствамифонда. ТакихдоказательствЧитинскойобластной Думойсуду представленоне было.

4 марта 1998 г.Читинскаяобластная Думаприняло Закон«О внесенииизмененийи дополненийв Закон Читинскойобласти «Остатусе депутатаЧитинскойобластнойДумы». В новойредакции этогоЗакона областнаяДума предусмотрелав ст. 22 и 43 положенияо неприкосновенностидепутатовобластной Думына территорииобласти и обответственностиза ее нарушение.Так, согласност. 22 депутатобластной Думыобладает депутатскойнеприкосновенностьюв течение всегосрока его полномочийи не может бытьпривлечен куголовной илиадминистративнойответственности,задержан,арестован,подвергнутобыску илидопросу. Былапредусмотренатакже неприкосновенностьжилища депутата,его служебногопомещения,багажа, личныхи служебныхтранспортныхсредств, средствсвязи и т. д. Статья43 Закона устанавливала,что нарушениеположений,регулирующихвопросы депутатскойнеприкосновенности,влечет ответственность,предусмотреннуюдействующимзаконодательством.

Посколькупо мнению прокурораЧитинскойобласти, этистатьи противоречилидействующемузаконодательствуи были принятыДумой с превышениемполномочий,прокуроробратился вобластной судс заявлениемо признаниист. 22 и 43 данногоЗакона недействительными.

ПредставителиЧитинскойобластной Думыс заявленнымитребованиямине согласились,ссылаясь нато, что неприкосновенностьдепутатовобластныхпредставительныхорганов предусмотренаст. 38 Закона СССР«О статусенародных депутатовв СССР» и чтоЗакон в этойчасти действуети подлежитприменению.

В соответствиис п. «о» ст. 71 и ч.1 ст. 76 КонституцииРоссии вопросынеприкосновенностидепутатов,затрагивающиеаспекты уголовногои уголовно-процессуальногозаконодательства,находятся введении РоссийскойФедерации ипо ним принимаютсяфедеральныезаконы. Такимобразом, субъектыФедерациине вправеосуществлятьпо этим вопросомсобственноеправовоерегулирование.

По этим основаниямзаявлениепрокурораЧитинскойобласти областнымсудом былоудовлетворено.

Можнопривести идругие примеры.Так, Читинскойобластной Думойбыло приняторешение № 149 от5 октября 1995 г. обутвержденииПорядка рассмотренияобластнойДумой кандидатурна должностисудей судовЧитинскойобласти. Часть4 п. 2 решенияобластной Думыпредусматривалапри рассмотрениикандидатурна должностисудей районных,городских судовобязательноедоведение додепутатовмнения соответствующегооргана местногосамоуправленияпо рассматриваемойкандидатуре,а при его отсутствии- мнения главыместногосамоуправления.Это положение,не соответствующееп. 3 ст. 6 Федеральногозакона «Овнесении измененийи дополненийв Закон РоссийскойФедерации "Остатусе судейв РоссийскойФедерации"от 21 июня 1995 г.^⁴⁴,п. 6 ст. 13 Федеральногоконституционногозакона «О судебнойсистеме в РоссийскойФедерации»от 23 октября1996 г.^⁴⁵и ч. 5 ст. 76 КонституцииРоссийскойФедерации,послужилопричиной обращенияс заявлениемв областнойсуд прокурораЧитинскойобласти. ПредставителиЧитинскойобластной Думызаявили, чтопорядок рассмотрениякандидатурна должностисудей судовЧитинскойобласти являетсявнутреннимдокументомобластной Думы,устанавливающимпроцедурусогласованияи порядокрассмотрениякандидатур,принятым всоответствиис регламентомобластной Думы,что не противоречитфедеральномузаконодательству,в том числе ст.45 Федеральногозакона «Обобщих принципахорганизацииместногосамоуправленияв РоссийскойФедерации»^⁴⁶.

Решениеобластной Думы,регулирующеевопросы формированиясудейскогокорпуса, ставилокандидатурына должностьсудей судовЧитинскойобласти в неравноеположениес кандидатурамисудей в другихсубъектахРоссийскойФедерации,нарушая ихправо и свободы,закрепленныест. 23 и 24 КонституцииРоссии. Крометого, в силучч. 2, 3 ст. 55 КонституцииРоссии ограничениенекоторых прави свобод гражданвозможно толькофедеральнымзаконом и тольков той мере, вкакой это необходимов целях защитыоснов конституционногостроя.

Предъявлениек кандидатамна должностисудей дополнительныхтребований,не предусмотренныхст. 119 КонституцииРоссии и федеральнымзаконодательством,неправомерно.На этом основанииобластнымсудом ч. 4 п. 2решения о Порядкерассмотрениякандидатурна должностисудей судовЧитинскойобласти былопризнананедействительной,т. е. не порождающейправовых последствийс момента еепринятия.

В ряде случаевобластная Думанарушала срок,с момента которогонормативныеакты, признанныесудом недействительными,утрачивалисилу, что привелок повторномурассмотрениюобластным судомтрех дел пообластнымзаконом, ранееотмененныхсудом.

Можноотметить, чтоколичестворассмотренныхобластным судомисков о признаниинормативныхправовых актовобластногоуровня незаконнымиуменьшилось,что в основномсвязано с принятиемКонституционнымСудом РоссийскойФедерациипостановленияот 16 июня 1998 г. «Поделу о толкованииотдельныхположенийстатей 125, 126 и 127КонституцииРоссийскойФедерации»^⁴⁷.Данным постановлениемКонституционныйСуд практическилишил судыРоссийскойФедерации праварассматриватьспоры о признаниине соответствующимиКонституцииРоссийскойФедерации ифедеральнымзаконам уставовсубъектовФедерации, атакже изданныхсубъектамиФедерации иныхнормативныхактов, взяв насебя все полномочияпо разрешениювопросов даннойкатегории,относящихсяк совместномуведению органовгосударственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации. Чтоже касаетсярассмотрениясудами дел осоответствиифедеральнымзаконам нормативныхактов, относящихсяк ведению органовгосударственнойвласти субъектовФедерации, тодля этого необходимопринятие федеральногозакона, регламентирующегорассмотрениедел даннойкатегории.

Читинскаяобластная Думане проводитпредварительнойюридическойэкспертизыпроектовнормативно-правовыхактов на соответствиезаконодательствуРоссийскойФедерации, всвязи с чемобластныенормативныеакты принимаютсязачастую непроработанными,а их положенияне соответствуютфедеральномузаконодательству.^⁴⁸.

2.4. Развитие иитоги практическоговзаимодействияорганов законодательнойи исполнительнойвласти и органовпрокуратурыв Ленинградскойобласти в период1995-2000 гг.

Болееинтереснымбудет рассмотрениевнутреннегодокументапрокуратуры,представляющийиз себя отчето проделаннойработе, пообеспечениюзаконности.Для этого рассмотримсправкуо результатахдеятельностипрокуратурыпо приведениюнормативныхактов субъектовФедерации всоответствиес КонституциейРоссийскойФедерации ифедеральнымзаконодательствомза период 1995-2000г. начальникаотдела по надзоруза исполнениемзаконов и законностьюправовых актовПрокуратурыЛенинградскойобласти ФинашинаП.А

В периодс 1995-2000г.г. работапрокуратурыобласти строиласьс учетом приоритетныхнаправлений,которые определялисьна основе анализасостояниязаконностив области, приказови указанийГенеральногопрокурораРФ,решений коллегиипрокуратурыобласти.

В центревнимания напротяженииряда лет оставалосьобеспечениезаконностив сфере социально-экономических отношений, бюджетного, налогового, земельного, трудовогозаконодательства,другие актуальныепроблемы,непосредственновлияющие насоциальнуюнапряженностьи затрагивающиеконституционныеправа и интересыграждан. В связис этим однимиз приоритетныхнаправленийоставалсянадзор за исполнениемзаконов и законностьюправовых актов.

В целяхпредотвращениязаконов и нормативныхактов, противоречащихфедеральномузаконодательству,осуществленряд мер по улучшениювзаимодействияс представительнымии исполнительнымиорганами власти,а одной из формпрофилактикинарушений, попрежнему, оставалосьучастие работниковпрокуратурыво всех заседанияхзаконодательногособрания,правительства,работе комиссий,подготовказаключенийпо законопроектам.За период 1995 - понастоящее времясоставлено191 заключение,выявлено 54 областныхзакона и 66 незаконныхправовых актаправительстваобласти, противоречащихфедеральномузаконодательству,принесено 48протестов,внесено 21 представление,направлено42 заявления всуд.

Указаннаяработа способствовалаукреплениюзаконностив регионе:предотвращенопринятиеЗаконодательнымСобраниемпротиворечащихКонституцииРФ и федеральномузаконодательствупроектов областныхзаконов обадминистративнойответственностиюридическихлиц и гражданжилищной сфере,по вопросамзащиты населенияи территорийот чрезвычайныхпроисшествийприродногои техногенногохарактера, орегулированииоборота и порядкерозничнойреализацииалкогольнойпродукции натерриторииЛенинградскойобласти, о частнойсистеме здравоохраненияи т.п.

С октября1997 г. информацияо состоянииработы на данномучастке каждыймесяц направляетсяполномочномупредставителюПрезидентав которойпроанализированыпричины принятиянезаконныхактов и данырекомендациипо их устранению^⁴⁹.

ПосколькупостановлениеКонституционногоСуда РФ от 16.06.98г.№ 19-П осложнилореализациюполномочийпрокурора попринятию мерк незаконнымактам органоввласти области,был сделан упорна предотвращениепринятия такихактов еще настадии законопроектов^⁵⁰.Так, негативноемнение прокуратуры,высказанноепри обсуждениипроектов областныхзаконов деятельностипо сбору, заготовкеи реализациилома и отходовчерных и цветныхметаллов, кодексеоб административныхправонарушенияхобласти, явилосьодной из причинпрекращенияработы надзаконопроектами.

Вместе с тем,Ленинградскимобластным судом24.05.99г. на основаниипостановленияКонституционногоСуда РФ от 16.06.98г.. № 19-П производствопо делу по заявлениюпрокурораобласти о признаниипротиворечащимфедеральномузакону, недействующими не подлежащимприменениюобластногозакона «Обустановленииграниц муниципальногообразованиягорода Светогорск»было прекращено.После отменыуказанногопостановленияКонституционногосуда прокуроромвновь направленозаявление опризнанииуказанногообластногозакона недействительным.

16.04.99г. Ленинградскимобластным судомбыло прекращенопроизводствопо заявлениюпрокурораобласти о признаниинедействительнымобластногозакона «О зонахэкономическогоразвития натерриторииЛенинградскойобласти» от18.08.97г. № 32-оз на основаниипостановленияКонституционногоСуда РФ от 16.06.98г.№ 19-П.

ЗаконодательноеСобрание области,получив информациюо том, что прокуратуройобласти готовитсязаявление вЛенинградскийобластной судо признанииуказанногообластногозакона противоречащимст. ст. 2, 3, 421 ГК РФ^⁵¹,недействующими не подлежащимприменению,27.06.2000 г. принялообластнойзакон, которымобластной закон«О зонах экономическогоразвития натерриторииЛенинградскойобласти» признанутратившимсилу.

Использованытакже полномочия,изложенныев УказанииГенеральнойпрокуратурыРФ от 08.06.99 г. № 26/7 «Оборганизациипрокурорскогонадзора зазаконностьюправовых актовсубъектовРоссийскойФедерации всвязи с постановлениемКонституционногоСуда РФ от 16.06.98»,о действияхпрокуроровсубъектовФедерации вслучае отклоненияих актов прокурорскогореагированияв отношениинезаконныхнормативныхактов органоввласти субъектаРФ. Подготовленопредставлениена имя полномочногопредставителяПрезидентаРоссии в Ленинградскойобласти онеобходимостиобращения кПрезидентуРФ для реализациипоследнимполномочийпо приостановлениюнезаконногораспоряжениягубернатораобласти «Обиспользованииавтобусовобщего (городского)типа в качествемаршрутныхтакси», противоречащегодействующемузаконодательствуи ущемляющегоправа и интересыграждан.

При осуществлениинадзора зазаконностьюактов органоввласти прокуратуройобласти систематическииспользуютсяматериалыЛенинградскогоантимонопольноготерриториальногоуправления,Государственнойналоговойинспекции поЛенинградскойобласти, с которыминалаженовзаимодействиев целях обменаинформациейо нарушенияхзакона, заключенияМинистерстваюстиции РФ. В1997-1998г. г. в прокуратуруобласти черезГенеральнуюпрокуратурупоступило 20заключенийМинюста РФ наакты органоввласти субъекта.Из них не согласилисьс мнением МинюстаРФ по двумзаключениям,по двум заключениямпрокуратураобласти ранееуже прореагировала,по 14 принятыакты прокурорскогореагирования.В 1999 и 2000 г. г. такиезаключения,в том числе изуправленияобласти, непоступали.

Следуетотметить, чтопрокуратуройобласти надзорза законностьюправовых актоворганов властиосуществляетсянезависимоот поступленияинформациио нарушенияхзаконности.

В связи с тем,что в официальныхизданияхправительстваи ЗаконодательногоСобрания непубликуютсясведения обизмененияхв нормативныхактах или признанииих недействительнымипо результатамрассмотренияпротестов изаявленийпрокурора, вцелях информированияюридическихлиц и гражданпрокуратуройнаправляетсяофициальнаяинформацияоб этом в региональнуюобщественно-политическуюгазету «Вести».

По актампрокурорскогореагирования приведены всоответствиес федеральнымзаконодательствомтакие областныезаконы, как:«Устав Ленинградскойобласти», «Огосударственнойслужбе Ленинградскойобласти», «Озонах экономическогоразвития натерриторииЛенинградскойобласти», «Омуниципальнойслужбе в Ленинградскойобласти», «Ореестре государственныхдолжностейЛенинградскойобласти», «Оценовой политикев Ленинградскойобласти», «Опорядке наделенияорганов местногосамоуправленияотдельнымиполномочиямиЛенинградскойобласти, обусловиях ипорядке осуществленияконтроля заих реализацией», «Об упрощенной системе налогообложения для субъектов малого предпринимательствана территорииЛенинградскойобласти» идругие.

По представлениюпрокурораприведены всоответствиес федеральнымзаконодательством19 областныхзаконов о передачеполномочийЛенинградскойобласти муниципальнымобразованиям.

ОтмененыпостановленияПравительстваЛенинградскойобласти «Огосударственнойрегистрациинедвижимостина территорииЛенинградскойобласти», «Овведении временногосплошногострахованияответственностивладельцевавтотранспортныхсредств, въезжающихна территориюобласти», «Положениео порядкепредоставленияправа веденияохотничьегохозяйства натерриторииобласти, утвержденногопостановлениемправительстваобласти».

Более эффективнымстал надзорза соблюдениемзаконодательства,направленногона охрану прави интересовсоциально незащищеннойкатегорииграждан(несовершеннолетних,инвалиде ветерановвойны и трудаи т.д.).

По заявлениюпрокурораотменены отдельныеположенияобластногозакона «Огосударственныхгарантиях пообеспечениюжителей Ленинградскойобласти бесплатноймедицинскойпомощью»,опротестованораспоряжениегубернатораобласти от11.05.99 № 218-рг «Об организацииобеспечениянаселенияЛенинградскойобласти лекарствами,закупаемымина средстваобластногобюджета 1999 годаи отпускаемымипо рецептамврачей бесплатноили со скидкой»,неправомерно,вопреки требованиямфедеральногозаконодательства,сужающее переченьлиц, лекарствакоторым должныотпускатьсябесплатно илисо скидкой. Попротесту прокурораобласти отмененонезаконноепостановлениегубернатора,которым былвведен порядоквыплаты рядукатегорийграждан пособийна детей толькопри наличиисредств в областномбюджете.

Одной изважнейшихфункций прокуратурыоставалсянадзор за соблюдениемправ и свободграждан. Напротяжениипоследних летв регионе отмечаласьнестабильнаясоциально-экономическаяситуация: остановкипредприятий,массовые увольнения,длительныезадержки ввыплате заработнойплаты и т.п.Прокуратуройпроанализированыпроекты постановленийгубернаторао разработкемуниципальныхпрограмм посокращениюзадолженностив Государственныйфонд занятости,проекты областныхзаконов обиспользованиииностраннойрабочей силы,об охране труда,о порядкераспоряженияобъектамисобственностиЛенинградскойобласти и предложенияпереданы ихинициаторам.

В 1 полугодии2000г. в рамках этойработы, изученои подготовленоболее 30 заключенийна законопроектыпо различнымвопросам. Большинствопредложений,заключений,дополнений,высказанныхпрокуратурой,принимаетсяво внимание,и учитываетсяпри принятиизаконов, структурамивласти в окончательномварианте. Однако,несмотря науказанныепредупредительныемеры, еще нередкифакты принятиянезаконныхактов, какпредставительными,так и исполнительнымиорганамигосударственнойвласти.

Так, порезультатампроверки 23 июня2000г. губернаторуобласти внесенопредставлениео приведениив соответствиес требованиямифедеральныхзаконов распоряжениегубернатора15.09.99г. № 441-рг «Обутвержденииформы Типовогодоговора овозведениииндивидуальножилого дома,дачного домаи жилого строенияв садоводствена территорииЛенинградскойобласти».Опротестованы:ст. 43 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на 2000г.» от 31.12.99г. № 64-оз,которой былутвержденрезервный фондЗаконодательноСобрания области,что противоречитст. 81 БюджетногоКодексаРФ,а также постановлениеЗаконодательногоСобрания областиот 25.01.2000г. № 20, утвердившееданное Положение.Протестыудовлетворены.

По представлениюпрокурораобласти от11.05.2000г. губернаторомприведено всоответствиес федеральнымзаконодательствомпостановлениеот 4.02.00 г. № 40-пг обутвержденииПорядка лицензированиярозничнойпродажи алкогольнойпродукции натерриторииЛенинградскойобласти.

19.05.2000 г. прокуратуройобласти направленопредставлениео приведениив соответствиестатьями 1, 2, 4, 9Закона «О медицинскомстрахованииграждан в РФ»^⁵²постановлениягубернатораобласти «ОТерриториальнойпрограммеобязательногомедицинскогострахованиянаселенияЛенинградскойобласти на 2000г.» от 10.01.2000г. № 1-пг.

По требованиюпрокуратурыобласти 27.06.2000 г.ЗаконодательнымСобраниемобласти приведенв соответствиис требованиямиБюджетногоКодекса РФ^⁵³принят областнойзакон «Об областномбюджете Ленинградскойобласти на2000г.

В августеи сентябре2000г. соответственновнесены протестына отдельныенезаконныеправовые нормыОбластногозакона «О внесенииизменений идополненийв Областнойзакон «О единомналоге на вмененныйдоход дляопределенныхвидов деятельностина территорииЛенинградскойобласти» и наст. 55 Областногозакона № 64-озот 31.12.1999г. «Об областномбюджете Ленинградскойобласти на 2000год» в частиутверждениясметы доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти». Требованияпрокурора попервому нормативномуакту былоудовлетворено.По второму нормативномуакту ПостановлениемЗаконодательногоСобранияЛенинградскойобласти № 288 от26.09.2000г. протестпрокурораудовлетворенне был.

В главе 2.2.рассматривалосьв качествеметода прокурорскогореагированиязаявление всуд, в случаях,когда протестне дал должногорезультата.ПрокуратураЛенинградскойобласти, какуже упоминалось, часто используети этот инструмент.

В октябре2000 года Прокуратуройобласти былонаправленозаявление вЛенинградскийобластной судо признаниист. 55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на 2000г.» от 31.12.99г. в частиутверждениясметы доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти, какпротиворечащуютребованиямфедеральногозаконодательства,недействующей,не подлежащейприменению.

Суть в том,что в статье55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на 2000г.» указано,что смету доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти необходимоутвердитьсогласно приложению№ 25.

В соответствиисо ст. 10 Федеральногозакона РФ «Офедеральномбюджете на 1999г.»^⁵⁴и ст. 9 Федеральногозакона «О федеральномбюджете на 2000г.»^⁵⁵ рекомендованосубъектам РФконсолидироватьв соответствующихбюджетах (включитьв соответствующиебюджеты) средствавнебюджетныхфондов, образованныхв соответствиис решениямизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов субъектовРФ.

В 1999 г. на основаниист. 58 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на 1999г.», средствавнебюджетногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти быливключены вобластнойбюджет. Междутем, какого-либонормативногоакта о ликвидациивнебюджетногоэкологическогофонда и о созданиибюджетногоэкологическогофонда, а такжеПоложения обюджетномэкологическомфонде, изданоне было. Расчетныйсчет бюджетногоэкологическогофонда такжеоткрыт не был.

ПостановлениемГубернатораЛенинградскойобласти № 310-пгот 20.07.2000г., внебюджетныйэкологическийфонд переименованв Государственноеуправление«Территориальныйэкологическийфонд Ленинградскойобласти», т.е.через 1,5 годапосле включениявнебюджетногоэкологическогофонда в областнойбюджет, однаков органах юстициибюджетныйэкологическийфонд зарегистрированне был, несмотряна то, что в ст.51 ГК РФ определено,что юридическоелицо подлежитгосударственнойрегистрациии считаетсясозданнымтолько с моментагосударственнойрегистрации.

В соответствиисо ст. 55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на 2000г. », - утвержденасмета доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти согласноприложения№ 25, где указано,что отчисленияв размере 60%производятсяво внебюджетныеэкологическиефонды муниципальныхобразованийЛенинградскойобласти.

Учитывая,что территориальныйэкологическийфонд не былсоздан в соответствиис требованиямидействующегозаконодательства,то смета расходови доходов утвержденана несуществующееюридическоелицо.

Кроме того,поскольку всилу ст. 21 ЗаконаРСФСР от 19.12.91 г.«Об охранеокружающейприроднойсреды»^⁵⁶и постановленияПравительстваРФ от 29.06.92г. № 442 «Офедеральномэкологическомфонде РФ иэкологическихфондах на территорииРФ»^⁵⁷,средства местныхвнебюджетныхэкологическихфондов не являютсямуниципальнойсобственностьюи органы местногосамоуправленияне вправе имираспоряжаться,поэтому производитьотчисленияво внебюджетныеэкологическиефонды муниципальныхобразованийПрокуратураЛенинградскойобласти признаваланеправомерным.

Вместе с тем,посколькусогласно п.1ст. 21 названногофедеральногозакона, в системувнебюджетныхгосударственныхэкологическихфондов входятфедеральный,областнойи местный фонды,то муниципальныеобразования,создавшие своиэкологическиебюджетные фондыне могут создаватьвнебюджетныеэкологическиефонды.

Более того,согласно п. Зст. 21 Закона РСФСР«Об охранеокружающейприроднойсреды», - средствавнебюджетныхэкологическихфондов зачисляютсяна специальныесчета указанныхфондов в учрежденияхбанков и 60 % направляютсяна реализациюприродоохранительныхмероприятийместного значения,а не в экологическиебюджетные фондымуниципальныхобразований.

ПрокурорЛенинградскойобласти ПрокофьевЮ. А. направилзаявление стребованиемпризнать ст.55 вышеупомянутогозакона, в частиутверждениясметы доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда, какпротиворечащуютребованиямфедеральногозаконодательства,недействующей,не подлежащейприменению.См. приложение№1.

Суд удовлетворилтребованияПрокурора.

В настоящеевремя в судтакже направленозаявление опризнаниинедействующимии не подлежащимиприменениюотдельныхположенийобластногозакона «УставЛенинградскойобласти», противоречащих федеральному законодательству. Внесено представление в Законодательноесобрание области,направленаинформациягубернатору,внесены предложенияпо редакционнойправке статейУстава.

Рассмотримэтот вопросболее подробно.Например, 29 сентября2000 года в Ленинградскийобластной судбыло направленозаявление опризнанииотдельныхположенийЗакона Ленинградскойобласти «УставЛенинградскойобласти» какпротиворечащихтребованиямфедеральногозаконодательстванедействующими,не подлежащимиприменению. Это касается,в частности,части 1 ст. 29-6 Уставаобласти, в которойговорится, чтов случаяхневозможностиисполненияПервым вице-губернаторомЛенинградскойобласти обязанностейГубернатораЛенинградскойобласти (отставка,длительнаянетрудоспособность,смерть и т.д.)ЗаконодательноеСобраниеЛенинградскойобласти пособственнойинициативеутверждаетвременно исполняющимобязанностиГубернатораЛенинградскойобласти одногоиз вице-губернаторовЛенинградскойобласти (членаПравительстваЛенинградскойобласти), вплотьдо вступленияв должностьвновь избранногоГубернатораЛенинградскойобласти. А этопротиворечитчасти 1 ст. 19 ФедеральногоЗакона «Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации»^⁵⁸.См. приложение№2.

В соответствиис указаниемГенеральногопрокурораРоссийскойФедерации,данным на селекторномсовещании01.06.2000 г., прокуратуройобласти повторнопроверялисьна соответствиефедеральнымзаконам нормативныеакты, принятыеЗаконодательнымСобранием,губернатороми правительствомобласти в 1996-99 гг.

Одним изрезультатовпослужил, вчастности,протест на п.1.7. распоряжениягубернатораЛенинградскойобласти от2.09.96г. № 104-рг «О мерахпо выполнениюЗакона РФ«О пожарнойбезопасности»на территорииЛенинградскойобласти».

Суть данногопротеста состоитв следующем.Пунктом 1.7. РаспоряжениягубернатораЛенинградскойобласти от2.09.96 г. № 104-рг «О мерахпо выполнениюЗакона РФ «Опожарнойбезопасности»на территорииЛенинградскойобласти» утвержденоПоложение обобязательномотчислениив Управлениегосударственнойпротивопожарнойслужбы ГУВДСанкт-Петербургаи Ленинградскойобласти денежныхсредств в размере0,5% от общей сметнойстоимости работпо строительству,капитальномуремонту, реконструкцииобъектов, расширению,техническомупереоснащениюпредприятий,зданий, сооруженийи других объектов,за исключениемработ, финансируемыхза счет средствместных бюджетов.

Вышеуказанныйпункт названногораспоряженияпротиворечилдействующемузаконодательствуи подлежалотмене по следующимоснованиям.

Статьей10 Федеральногозакона «О пожарнойбезопасности»№ 151-ФЗ от 22.08.95 г. (сизменениямиот 07.11.2000 г.)^⁵⁹определено,что для выполнениявозложенныхна пожарнуюохрану задачорганами местногосамоуправленияустанавливаютсяобязательныеотчисленияв размере 0,5% отобщей сметнойстоимости работпо строительству,капитальномуремонту, реконструкцииобъектов, расширению,техническомупереоснащениюпредприятий,зданий, сооруженийи других объектов,за исключениемработ, финансируемыхза счет средствместных бюджетов.

Однако распоряжениемот 2.09.96 г. в нарушениест. 10 Федеральногозакона «О пожарнойбезопасности»было утвержденовышеназванноеПоложение, вкотором определенаобязанностьюридическихи физическихлиц производитьотчисленияв размере 0,5% длявыполнениявозложенныхна пожарнуюохрану задач,несмотря нато, что данныеотчисленияимели правоустанавливатьтолько органыместногосамоуправления.

Кроме того,статьями 19, 20, 21Закона РФ «Обосновах налоговойсистемы в РФ»^⁶⁰не установлентакой вид налога,как налог(обязательныеотчисления)на выполнениевозложенныхна пожарнуюохрану задач.

Подпунктом«ж» пункта 1статьи 21 ЗаконаРФ «Об основахналоговойсистемы в РФ»установленыцелевые сборыс граждан ипредприятий,учреждений,организацийнезависимоот их организационно-правовыхформ на содержаниемилиции, наблагоустройствотерриторий,на нужды образованияи другие цели.Ставки в городахи районахустанавливаютсясоответствующимипредставительнымиорганами власти.Следовательно,представительныеорганы властиместногосамоуправлениявправе устанавливатьспециальныецелевые сборы,в том числе ина выполнениевозложенныхна пожарнуюохрану задач,что также непротиворечитст. 10 Федеральногозакона «О пожарнойбезопасности».

Таким образом,пункт 1.7 распоряжения№ 104-рг от 2.09.96г. вчасти утвержденияназванногоПоложения, былиздан в нарушениетребованийфедеральногозаконодательстваи подлежалотмене.

На что былиздан протест№07-11-2000, которыйбыл удовлетворен.См. приложение№3.

В периодизбирательныхкампаний повыборам губернатораобласти и депутатовГосударственнойДумы РФ прокуратуройпроведен значительныйобъем работыпо осуществлениюнадзора заисполнениемизбирательногозаконодательства.Работникипрокуратурыпринималиактивное участиев работе группы,созданной ваппарате прокуратурыобласти, совещаний,проводимыхизбирательнойкомиссиейобласти, полномочнымпредставителемПрезидентав Ленинградскойобласти. Попротестам изаявлениямпрокурора былиприведены всоответствиес федеральнымзаконодательствомобластныезаконы: «О выборахгубернатораЛенинградскойобласти», «Овыборах депутатовЗаконодательногособранияЛенинградскойобласти», «Опроведениимуниципальныхвыборов Ленинградскойобласти в 1996 году».По заявлениюпрокурораобласти Ленинградскимобластным судомбыли признанынедействительнымист. ст. 17,18 областногозакона «О статуседепутатаЗаконодательногоСобранияЛенинградскойобласти», которымдля депутатов представительногооргана государственнойвласти устанавливаласьнеприкосновенностьв уголовно-процессуальнойсфере.

Подведемнебольшиеитоги. Для этогорассмотримтаблицу №1.

Работа прокуратурыЛенинградскойобласти способствовалаукреплениюзаконностив регионе. Еслиза период 1995-98г.г. органамигосударственнойвласти Ленинградскойобласти былопринято с нарушениемфедеральногозаконодательства5 незаконныхправовых актов,связанных снарушениямизаконодательствао выборах, тов 1999 г. и 2000 годах- ни одного.

Данные статистикиза анализируемыйпериод временисвидетельствуюто сниженииколичественарушенийфедеральногозаконодательствасо стороныорганов властиобласти прииздании нормативныхправовых актов(В 1998 г. - 37 незаконныхправовых актов,в 1999 г. - 31, в 2000 году-13.).

Работа вуказанномнаправленииво всех отчетахпризнаетсяприоритетнойи в дальнейшем.

Общие статистическиеданные о выявленныхнезаконныхактах органоввласти и управленияЛенинградскойобласти. Табл.№1

	Выявленонезакон. актов	Принесенопротестов	Из рассм. откл.	Из рассм.удовл.	Направленозаявление всуд	Откл. судом	Внесенопредставление
1995 год
Закон.Собр.	0	0	0	0	0	0	0
Губернатор	12	7	5	1	5	0	5
1996 год
Закон.Собр.	0	0	0	0	0	0	0
Губернатор	4	4	1	2	0	0	1
1997 год
Закон.Собр.	13	4	3	1	12	0	0
Губернатор	10	5	2	3	3	0	2
1998 год
Закон.Собр.	12	3	2	1	6	0	2
Губернатор	25	12	5	4	10	0	4
1999 год
Закон.Собр.	22	1	0	1	1	1	2
Губернатор	9	5	4	0	2	1	1
1 полугодие2000 год
Закон.Собр.	4	2	0	2	1	0	0
Губернатор	5	2	2	1	0	0	3
По состояниюна 04.10.2000 года
Закон.Собр.	7	4	0	4	2	0	1
Губернатор	6	3	2	1	1	0	3

Совершенствованиевзаимодействияорганов законодательнойи исполнительнойвласти с органамипрокуратурыв области обеспечениязаконности.

В данной работенеобходимовыделить направленияразвитиявзаимодействияорганов прокуратурыс органамизаконодательнойи исполнительнойвласти.

Прежде всего,основная задачаорганов прокуратурыв рассматриваемойсфере деятельности— предупреждениеиздания незаконныхактов, противоречащихзаконам, какодна из гарантийохраны прави свобод граждан,законных интересовюридическихлиц и государствав целом. Задачейявляется такжеповышениеправовых знанийдолжностныхлиц, депутатов,издающих(принимающих)правовые акты,а также лиц,разрабатывающихпроекты этихактов. Хотя этидве задачиследует рассматриватьодновременно.Думается, чторешение этойпроблемы состоит только в созданииспециальнойпрограммы пообучению должностныхлиц, издающихнормативныеакты, обеспечениерабочих местэлектроннымиправовымибазами данных,постоянноесовершенствованиеуровня образованияюридическогоотдела конкретногооргана.

Следующимшагом в укреплениизаконностивышеупомянутыхорганов можетстать вопроспредоставленияорганам прокуратурыправа законодательнойинициативы.

В соответствиисо ст. 8 Закона"О прокуратуреРоссийскойФедерации"1992 г. ГенеральномупрокуроруРоссийскойФедерациибыло предоставленоправо законодательнойинициативы.Это право былопредоставленотакже прокурорамреспублик всоставе РоссийскойФедерации.Каждый из нихвправе былиспользоватьпредоставленныеему полномочияв пределахсвоей компетенции.Им также былопредоставленоправо обратитьсяв ВерховныйСовет соответствующегоуровня по вопросам,требующимтолкованияЗакона.

В принятой12 декабря 1993 г.КонституцииРоссийскойФедерацииГенеральныйпрокурор РФи прокурорыреспублик незначатся средисубъектовзаконодательнойинициативы(ст. 104). Так какникакие законыне могут противоречитьКонституции,во вновь принятом18 октября 1995 г.Федеральномзаконе "О прокуратуреРоссийскойФедерации"не нашла отражениязаконодательнаяинициативаГенеральногопрокурора РФи прокуроровреспублик. Темне менее, полагая,что Генеральныйпрокурор РФи нижестоящиепрокуроры немогут стоятьв стороне отзаконотворческойдеятельности,законодательпринимаетследующеерешение, сформулированноев ст. 9 Законао прокуратуре:"Прокурор приустановлениив ходе осуществлениясвоих полномочийнеобходимостисовершенствованиядействующихнормативныхправовых актоввправе вноситьв законодательныеорганы и органы,обладающиеправом законодательнойинициативы,соответствующегои нижестоящегоуровней предложенияоб изменении,о дополнении,об отмене илио принятиизаконов и иныхнормативныхправовых актов".

Разумеется,и в этом качествепредложенияпрокуророво принятииновых законов,изменении идополненииуже действующихрассматриваютсясо всем вниманием.Однако, вероятно,право законодательнойинициативыГенеральногопрокурора РФи прокуроровреспубликнеобходимозакрепить вКонституциии в Законе "ОпрокуратуреРоссийскойФедерации".Предоставлениепрокурорамуказанноговыше рангазаконодательнойинициативыозначало быобязанностьзаконодательныхорганов РоссийскойФеде рации иреспублик всоставе РоссийскойФедерациивключить вобязательномпорядке представленныйими законопроектв повестку днязаконодательногооргана. ПравозаконодательнойинициативыГенеральногопрокурораРоссийскойФедерации,прокуроровреспубликследует рассматриватьне как их волеизъявление,а как исполнениеими служебногодолга по совершенствованиюзаконодательстваи укреплениюзаконности.Если прокуроркак блюстительзаконностиусматривает,что тот илииной закон неотвечает требованиямжизни, он вноситпредложениео принятиинового закона,а при необходимостивнести измененияили дополненияв действующиезаконы, он обязаниспользоватьпредоставленноеему правозаконодательнойинициативы.

Предлагаемоенаделениесоответствующихпрокуроровправом законодательнойинициативыобусловленотем, что они,осуществляянадзор за точными единообразнымисполнениемзаконов, могутболее квалифицированно,чем другиегосударственныеорганы и должностныелица, судитьоб эффективностии актуальноститого или иногозакона. К томуже далеко невсе областигосударственного,экономическогои социально-культурногостроительствав условияхреализацииправовой реформыполучили своезаконодательноерегулирование.Эти пробелызаконодательствадолжны бытьвосполнены.По предложениямГенеральногопрокурораРоссийскойФедерации,внесенные впорядке законодательнойинициативы,многие из этихпроблем нашлисвое положительноерешение.

Необходимотакже развиватьпрактику договорноговзаимодействияорганов прокуратурыи законодательных,исполнительныхорганов власти.

В этом планепоказательнымслужит примерреспубликиТыва.Здесь вапреле 2001 г. подписаносоглашениемежду парламентомТывы (ВерховнымХуралом) ипрокуратуройреспублики,которое позволитповыситьэффективностьработы по приведениюзаконодательныхактов Тывы всоответствиес федеральнымзаконодательством.

Как отметилпредседательпарламента,Шолбан Кара-оол,такое соглашениесуществовалои прежде. Онопозволило, кпримеру, за2000 год по протестами представлениямпрокуратурыреспубликивнести поправкиболее чем в 40законов Тывы.
Однако в соответствиис новым документом,помимо надзораза уже принятымиХураломнормативно-правовымиактами, прокуратурареспубликивзяла на себяобязательствапроводитьправовую экспертизуеще при разработкезаконопроектов,затрагивающихнаиболее важныедля жизни Тывысферы. Они касаютсяпрежде всегоработы органовгосударственнойвласти, органовместногосамоуправления,избирательныхправ граждан,а также взыманияналогов и сборов.По мнениюпредседателяХурала, привлечениеспециалистовпрокуратурык разработкезаконов позволитгарантировать``их правовуючистоту``.
ПрокурорреспубликиСтепан Мосияш,в свою очередь,заметил, чтосовместнаяработа позволитуже к июлю 2001 годазавершить всенеобходимыепроцедуры поприведениювсей нормативно-правовойбазы Тывы вполное соответствиес законодательствомРоссийскойФедерации^⁶¹.

Заключение

Прокуратура— это специальныйорган, на которыйвозложеныобязанностипо надзору зазаконностьюправовых актов,издаваемых(принимаемых)федеральнымиминистерствами,государственнымикомитетами,службами ииными федеральнымиорганамиисполнительнойвласти, представительными(законодательными)и исполнительнымиорганамигосударственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации,органами местногосамоуправления,другими организациями.

Ее деятельностьосуществляетсяв специфическихформах:

проверказаконностиактов, изданных(принятых)органом заопределенныйпериод времени(квартал, полугодие,год);
осуществлениевнеплановыхпроверок;
привлечениек ответственностидолжностныхлиц;
поддержаниегосударственногообвинения всуде;
разрешениежалоб граждан;
принесениепротеста нанезаконныенормативныеакты и индивидуальныерешения государственныхорганов, должностныхлиц, учрежденийи организаций;
обращение сисками в судв целях защитыправ и законныхинтересовграждан иорганизаций;
участие внормотворческойдеятельности;
участие в правовомвоспитанииграждан.

Реализациивышеперечисленныхфункций мешаютследующиеобстоятельства:

Нечеткоуказаны целифункционированияпрокуратурыи приоритетныенаправленияее деятельностив Законе опрокуратуреи других нормативныхактах.
Эффективностьпредписанийорганов прокуратурыпо восстановлениюзаконностидалеко не стольвысока, какэто пытаютсяпредставитьпрокурорскиеработники. Ихобращения позакону вовсене обязательнык исполнению.Окончательноерешение принимаетсуд, если конечно,местные властиили руководителипредприятийдобровольноне прислушаютсяк мнению прокуратуры.Более того,зачастую, особеннов регионах,местная администрациявообще не принимаетво вниманиепротесты прокуроровна свое нормотворчество.
По мнениюмногих юристови политиков,прокуратуранаходится всильной зависимостиот исполнительнойвласти.
Часто функциигосударственногообвинителя выполняютсотрудники,не умеющиеработать втакой публичнойсфере, как суд.Поэтому противостояниестороне защитызачастую выглядитне убедительно.
Низкий уровеньучастия прокуратурыв нормотворческойдеятельности.
Низкий уровеньинформативностипрокурорскихработниково нарушенияхв органахзаконодательнойи исполнительнойвласти другихрегионов.
Недостаточнаямотивацияпрокуроровпо оперативномувыявлению иреагированиюна факты несоответствиянормативно-правовыхактов федеральномузаконодательству.
Отсутствиепрофильногообразованияу довольнобольшой частипрокурорскихработников.
Не всегдадостаточныйинструментарийпо приведениюнормативныхактов в соответствиес федеральнымзаконодательствоми привлечениювиновных лицк ответственности.

В связи сэтим, предлагаетсяосуществитьнеобходимыепреобразованияпо повышениюэффективностиработы прокуратуры:

Осуществление систематизациизаконодательства.Четко регламентировать указанные вЗаконе о прокуратуреРФ полномочия,предусмотретьих в законахсубъектовФедерации, внормативно-правовыхактах местногосамоуправления.
Улучшение взаимодействияс другимиконтрольнымиорганами (Минюстом,институтомпредставителейПрезидентаи т.п.). Важнейшимусловиемпредставляетсяравенствоучастниковпри разработкеи реализациисовместныхмероприятий,принятие совместныхрешений пообоюдномусогласию.Регулярныйвзаимный обменинформацией.
Знакомствопрокурорскихработниковс практикойнадзора иприведенияв соответствиенормативно-правовыхактов другихрегионов РФ.Создание общейправой базыпо РоссийскойФедерации напримере интернетсайта http://nadzor.vvsu.ru.Предоставлениедоступа к ужесуществующимбазам данныхрядовых сотрудниковпрокуратуры.
Направлениеразработанныхпрокуратуройпроектов законов,иных нормативныхактов на рассмотрениев соответствующиеорганы в масштабахкак РоссийскойФедерации,так и ее субъектовв городах, районахи с правом даватьзаключениео соответствииКонституциии законам РФпроектов законов,иных нормативныхактов, находящихсяна рассмотренииорганов законодательнойи исполнительнойвласти субъектовФедерации иместногосамоуправления.
Участиепрокуроровв заседанияхорганов представительнойвласти субъектовФедерации,местногосамоуправления,у глав администраций,установлениепри этом противоречийзакону в проектахправовых актов,высказываниезамечаний приих обсуждении.
ПредоставлениеГенеральномупрокуроруправа законодательнойинициативыи права обращатьсяс запросамив КонституционныйСуд РФ о конституционностинормативныхактов.
Повышениемотивациипрокурорскихработниковв оперативномвыявлении иреагированиина факты несоответствиянормативно-правовыхактов.
Повышениеэффективностиметодов прокурорскогореагирования.Целесообразнопредусмотретьв Законе такиеформы реагирования,как устныепротесты ипредложенияо незамедлительномустранениинарушенийзаконностипри согласиируководителейисполнить этитребования.
Важно указатьв Законе опрокуратуре,что нерассмотрениепротеста вустановленныйзаконом срокприостанавливаетдействиеопротестованногоакта.
В приказах,указаниях,рекомендацияхГенеральногопрокурора РФследует определить,что в резолютивнойчасти представленийи протестоввозможно вноситьпредложениякак об отмененезаконныхактов и иныхюридическизначимыхдокументов,принятиидейственныхмер к устранениюнарушенийзаконностии способствующихим обстоятельств,так и о восстановлениинарушенныхправ, законныхинтересовпотерпевших,дисциплинарнойи материальнойответственностидолжностныхлиц.
Повышениеэффективностидеятельностипрокуроровпо поддержаниюгосударственногообвинения всудах. Направлениепрокурорскихработниковна обучениепо переподготовкеи повышениюквалификациив специализированныеучебные заведения.
Развитиепрактикидоговорноговзаимодействияорганов прокуратурыи законодательных,исполнительныхорганов власти.

Представляется,что более четкоеопределениев КонституцииРФ и конституционномфедеральномзаконе о прокуратуреместа и ролипрокурорскогонадзора в современныйпериод с учетомисторическогоопыта и настоящихреалий, закреплениеее основныхфункций, продуманноеразграничениеполномочийпрокурорскихи судебныхорганов, созданиеоптимальныхусловий деятельностипрокуратуры,внимательноеотношение ккадрам – именнота совокупностьфакторов, котораяпризвана обеспечитьповышениеэффективностиработы всехзвеньев прокурорскойсистемы.

Список нормативныхактов и литературы

КонституцияРоссийскойФедерации. -М.: Издательскаягруппа НОРМА-ИНФРА*М,1998.
Бюджетныйкодекс РоссийскойФедерации. –М.: Экмос, 2000.
Гражданскийкодекс. Частьпервая, частьвторая. - М.: Герда,2000.
Федеральныйзакон «О прокуратуреРоссийскойФедерации»от 17.01.1992 №2202-1 (в редакцииФедеральногозакона от 17.11.1995№168-ФЗ) с последующимиизменениямии дополнениями// #G0Российскаягазета N 39, 18.02.92, #G0N30, 17.02.99, #G0N233, 24.11.99, #G0N1-3, 05.01.2000.
Федеральныйзакон РФ #G0#M122919000344#S от28.06.91 N 1499-1 «#G0Омедицинскомстрахованииграждан в РоссийскойФедерации (сизменениямии дополнениямина 1 июля 1994 года)#M122919000344#S// #G0Российскаягазета, 23.07.91#G0#M12291 9000345#S.
Федеральныйзакон РФ #G0от21.06.95 N 91-ФЗ «#G0Овнесении измененийи дополненийв Закон РоссийскойФедерации "Остатусе судейв РоссийскойФедерации"»//#G0Российскаягазета N 122, 27.06.95.
Федеральныйзакон РФ #G0от28.08.95 N 154-ФЗ “#G0Обобщих принципахорганизацииместногосамоуправленияв РоссийскойФедерации”(с изменениямина 4 августа2000 года)// #G0Российскаягазета, N 170, 01.09.95; #G0N79, 25.04.96; #G0N232, 04.12.96; #G0N55, 20.03.97; #G0N152, 08.08.2000.
Федеральныйконституционныйзакон#Sот 31.12.96 N 1-ФКЗ “#G0О судебнойсистеме РоссийскойФедерации ”//#G0Российскаягазета N 3, 06.01.97.
Федеральныйзакон РФ «#G0Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации (сизменениямина 29 июля 2000 года)»//#G0Российскаягазета, N 206, 19.10.99; #G0N147, 01.08.2000.
Федеральныйзакон «#G0Опожарнойбезопасности»(с изменениямина 7 ноября 2000года) #G0от21.12.94 N 69-ФЗ// #G0Российскаягазета N 3, 05.01.95; #G0N78, 24.04.96; #G0N15, 27.01.98; #G0N215, 09.11.2000.
Федеральныйзакон «#G0Обосновах налоговойсистемы в РоссийскойФедерации»(с изменениямина 8 июля 1999 года)#G0от27.12.91 N 2118-1// #G0Российскаягазета N 56, 10.03.92; #G0N107, 05.06.93; #G0N125, 06.07.94; #G0N144, 29.07.97; #G0N147, 05.08.98; #G0N148-149, 06.08.98; #G0N147, 05.08.98; #G0N148-149, 06.08.98; #G0N203, 24.10.98; #G0N222, 21.11.98; #G0N249, 31.12.98; #G0N30, 17.02.99; #G0N115, 19.06.99; #G0N134, 14.07.99.
Федеральныйзакон «#G0ОФедеральномбюджете на1999 год» (с изменениямина 2 января 2000года) #G0от22.02.99 N 36-ФЗ// #G0Российскаягазета, N 36, 25.02.99; N 39,02.03.99; #G0N129, 07.07.99; #G0N139, 21.07.99; #G0N213, 27.10.99; #G0N232, 23.11.99; #G0N1-3, 05.01.2000; #G0N6, 11.01.2000.
Федеральныйзакон «#G0Офедеральномбюджете на2000 год» (с изменениямина 5 августа2000 года) #G0от31.12.99 N 227-ФЗ// #G0Российскаягазета, N 1-3, 05.01.2000; N11, 18.01.2001; N13, 19.01.2000; N14, 20.01.2000; #G0N152, 08.08.2000.
Федеральныйзакон «#G0Обохране окружающейприроднойсреды» (с изменениямина 30 марта 1999 года)#G0от19.12.91 N 2060-1// #G0Российскаягазета N 51, 03.03.92;#G0ВедомостиСъезда НД РФи ВС РФ N 10, 05.03.92, ст.459; #G0Российскаягазета, N 64-65, 06.04.99.
ПостановлениеКонституционногоСуда РФ#Sот 16.06.98 N 19-П «#G0Поделу о толкованииотдельныхположенийстатей 125, 126 и 127КонституцииРоссийскойФедерации»//#G0Российскаягазета, N 121, 30.06.98.
ПостановлениеКонституционногоСуда РФ#Sот 01.02.96 N 3-П #G0поделу о проверкеконституционностиряда положенийУстава - Основногозакона Читинскойобласти// #G0СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации N 7,12.02.96.
ПостановлениеПравительстваРФ#Sот 24.12.94 N 1418 «#G0Олицензированииотдельныхвидов деятельности»(с изменениямина 11 апреля 2000года)// #G0Российскаягазета N 4, 06.01.95; #G0N 93-94,15.05.97; #G0N238, 10.12.97; #G0N82-83, 27.04.2000.
ПриказМинюста России#Sот 19.05.98 N 57 «#G0Опроведениив Министерствеюстиции РоссийскойФедерацииюридическойэкспертизынормативныхправовых актовсубъектовРоссийскойФедерации»//#G0БюллетеньМинистерстваюстиции РоссийскойФедерации, N5-6, 1998.
Положение«О территориальномфонде обязательногомедицинскогострахования»,утв. ПостановлениемВерховногоСовета РФ от24.02.93 №4543-1// #G0Российскаягазета от 28.04.93
УказПрезидентаРФ#Sот 13.05.00 N 849 «#G0ОполномочномпредставителеПрезидентаРоссийскойФедерации вфедеральномокруге (с изменениямина 9 сентября2000 года)»// #G0Российскаягазета, N 92-93, 16.05.2000;#G0СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации, N38, 18.09.2000.
Басков В. И.Курс прокурорскогонадзора. Учебникдля студентовюридическихвузов и факультетовс приложениемнормативныхактов. - М.: ИздательствоЗЕРЦАЛО, 1998.
БерковичЕ. Ф. Прокурорскийнадзор заисполнениемзаконов. – М.:Экспертноебюро-М, 1998.
Большаяроссийскаяюридическаяэнциклопедия// в ред. ЗАО "ВК-КОДЕКС".
Витрук Н. В.Законность:понятие, защитаи обеспечение.Общая теорияправа. Курслекций. - Нижний Новгород, 1993.
Вопросыпрокурорскогонадзора. Сборникнаучных трудов.– М.: Всесоюзныйинститут поизучению причини разработкемер предупрежденияпреступности,1972.
ЕмельяновС. А. Предупреждениеправонарушенийсредствамиобщего надзорапрокуратуры.– М., 1980.
Ефремов А.Ф. Единствозаконности– важнейшееусловие еесоблюдения//Юридическийвестник. 1999. №4.
Законностьв РоссийскойФедерации. –М.: Институтзаконодательстваи сравнительногоправоведенияпри ПравительствеРФ. Институтпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойпрокуратуреРФ, Спарк, 1998.
КазимирчукВ. П., КудрявцевВ. Н. Современнаясоциологияправа: Учебникдля вузов. –М.: Юристъ, 1995.
КоберскийЮ. П. В интересахобеспеченияединого правовогопространства//БюллетеньМинистерстваюстиции РоссийскойФедерации.№12. 2000.
ЛисюткинА. Б. Теориягосударстваи права. Курслекций. Саратов,1995.
Митюков Н.ПосланиеКонституционногоСуда: критическийвзгляд на состояниезаконности//РоссийскаяЮстиция. 2000. №7.
Обзорпрактики участияпрокуроровв рассмотрениисудами гражданскихдел о нарушенияхизбирательногозаконодательствав РоссийскойФедерации. –М.:УправлениеметодическогообеспеченияГенеральнойпрокуратурыРоссийскойФедерации НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойпрокуратуреРоссийскойФедерации,2000.
Прокурорскийнадзор. Курслекций и практикум.Под ред. проф.Ю.Е. Винокурова.М.: «Экзамен»,2000.
Прокурорскийнадзор в РоссийскойФедерации.Учебник подред. Ю. Е. Винокурова.– М.: ИздательствоМНЭПУ, 1998.
Прокурорскийнадзор в РоссийскойФедерации подред. В. И. Рохлина.– СПб.: Санкт-Петербургскийинститут экспертов,2000.
Сборникметодическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 1. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999.
Сборникметодическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 2. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999.
Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000.
Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000.
ТихомировЮ. А. Критериизаконностиправовых актов//Право и экономика.1997. №19-20.
Халфина Р.О. Почему неработает закон//Журнал российскогоправа. 1997. №4.
Шинкин А.Одна страна- один закон//Российскаягазета. 14 июня2000 г. №113.

1Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 454.

2Нерсесянц В.С. Общая теорияправа и государства.– М.: НОРМА-Инфра-М,2000, С. 312.

3Ефремов А. Ф.Едиство законности– важнейшееусловие еесоблюдения//Юридическийвестник. 1999. №4.С. 11.

4Большая российскаяюридическаяэнциклопедия// в ред. ЗАО "ВК-КОДЕКС".

5Лисюткин А. Б.Теория государстваи права. Курслекций. Саратов,1995. С. 423.

6Витрук Н.В. Законность:понятие, защитаи обеспечение.Общая теорияправа. Курслекций. - Нижний Новгород, 1993, с.523.

7Большая российскаяюридическаяэнциклопедия// в ред. ЗАО "ВК-КОДЕКС".

8Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 346.

9Законностьв РоссийскойФедерации. –М.: Институтзаконодательстваи сравнительногоправоведенияпри ПравительствеРФ. Институтпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойпрокуратуреРФ, Спарк, 1998. С.4.

10Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 459.

11Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 351.

12Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 352.

13Ефремов А. Ф.Единство законности– важнейшееусловие еесоблюдения//Юридическийвестник. 1999. №4.

14Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 462.

15Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 352.

16Законностьв РоссийскойФедерации. –М.: Институтзаконодательстваи сравнительногоправоведенияпри ПравительствеРФ. Институтпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойпрокуратуреРФ, Спарк, 1998. С.12.

17Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 480.

18КазимирчукВ. П., КудрявцевВ. Н. Современнаясоциологияправа: Учебникдля вузов. –М.: Юристъ, 1995. С.46.

19Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 456.

20Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 346.

21Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 468.

22Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 346.

23О прокуратуреРоссийскойФедерации:Федеральныйзакон от 17.01.1992№2202-1 (в редакцииФедеральногозакона от 17.11.1995№168-ФЗ) с последующимиизменениямии дополнениями// #G0Российскаягазета N 39, 18.02.92, #G0N30, 17.02.99, #G0N233, 24.11.99, #G0N1-3, 05.01.2000.

24#G0КонституцияРоссийскойФедерации. -М.: Издательскаягруппа НОРМА-ИНФРА*М,1998.

25Прокурорскийнадзор. Курслекций и практикум.Под ред. проф.Ю.Е. Винокурова.М.: «Экзамен»,2000. С. 172.

26Басков В. И. Курспрокурорскогонадзора. Учебникдля студентовюридическихвузов и факультетовс приложениемнормативныхактов. - М.: ИздательствоЗЕРЦАЛО, 1998. С.298.

27Прокурорскийнадзор. Курслекций и практикум.Под ред. проф.Ю.Е. Винокурова.М.: «Экзамен»,2000. С. 172.

28Емельянов С.А. Предупреждениеправонарушенийсредствамиобщего надзорапрокуратуры.– М., 1980. С. 74.

29Прокурорскийнадзор. Курслекций и практикум.Под ред. проф.Ю.Е. Винокурова.- М.: «Экзамен»,2000. С. 174.

30Прокурорскийнадзор в РоссийскойФедерации.Учебник подред. Ю. Е. Винокурова.– М.: ИздательствоМНЭПУ, 1998. С. 67.

31Сборник методическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 1. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999. С. 17.

32Прокурорскийнадзор. Курслекций и практикум.Под ред. проф.Ю.Е. Винокурова.М.: «Экзамен»,2000. С. 178.

33Сборник методическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 2. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999. С. 110.

34Вопросы прокурорскогонадзора. Сборникнаучных трудов.– М.: Всесоюзныйинститут поизучению причини разработкемер предупрежденияпреступности,1972. С 181.

35Комментарийк Федеральномузакону «ОпрокуратуреРоссийскойФедерации».-М.: Норма 1996. С. 224.

36Сборник методическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 2. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999. С. 123.

37 Сборник методическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 2. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999. С. 124.

38КонституцияРоссийскойФедерации. -М.: Издательскаягруппа НОРМА-ИНФРА*М,1998.

39Коберский Ю.П. В интересахобеспеченияединого правовогопространства//БюллетеньМинистерстваюстиции РоссийскойФедерации.№12. 2000. C. 11.

40#G0#M12291 9000358ПостановлениеКонституционногоСуда РФ#Sот 01.02.96 N 3-П #G0поделу о проверкеконституционностиряда положенийУстава - Основногозакона Читинскойобласти// #G0СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации N 7,12.02.96.

41#G0#M12291 9000347ПостановлениеПравительстваРФ#Sот 24.12.94 N 1418 «#G0Олицензированииотдельныхвидов деятельности»(с изменениямина 11 апреля 2000года)// #G0Российскаягазета N 4, 06.01.95; #G0N 93-94, 15.05.97; #G0N238, 10.12.97; #G0N82-83, 27.04.2000.

42Федеральныйзакон РФ #G0#M122919000344#S от 28.06.91 N1499-1 «#G0О медицинскомстрахованииграждан в РоссийскойФедерации (сизменениямии дополнениямина 1 июля 1994 года)#M122919000344#S// #G0Российскаягазета, 23.07.91#G0#M12291 9000345#S.#G0#M12291 9000345 #G0#G0#M12291 9000345#S

43Положение «Отерриториальномфонде обязательногомедицинскогострахования»,утв. ПостановлениемВерховногоСовета РФ от24.02.93 №4543-1// #G0Российскаягазета от 28.04.93.

44Федеральныйзакон РФ #G0от21.06.95 N 91-ФЗ «#G0Овнесении измененийи дополненийв Закон РоссийскойФедерации "Остатусе судейв РоссийскойФедерации"»//#G0Российскаягазета N 122, 27.06.95.

45#G0#M12291 901761144Федеральныйконституционныйзакон#Sот 31.12.96 N 1-ФКЗ “#G0О судебнойсистеме РоссийскойФедерации ”//#G0Российскаягазета N 3, 06.01.97

46Федеральныйзакон РФ #G0от28.08.95 N 154-ФЗ “#G0Обобщих принципахорганизацииместногосамоуправленияв РоссийскойФедерации”(с изменениямина 4 августа2000 года)// #G0Российскаягазета, N 170, 01.09.95; #G0N79, 25.04.96; #G0N232, 04.12.96; #G0N55, 20.03.97; #G0N152, 08.08.2000.

47#G0#M12291 9000358ПостановлениеКонституционногоСуда РФ#Sот 16.06.98 N 19-П «#G0Поделу о толкованииотдельныхположенийстатей 125, 126 и 127КонституцииРоссийскойФедерации»//#G0Российскаягазета, N 121, 30.06.98.

48Коберский Ю.П. В интересахобеспеченияединого правовогопространства//БюллетеньМинистерстваюстиции РоссийскойФедерации.№12. 2000. C. 16.

49#G0#M12291 9000352УказПрезидентаРФ#Sот 13.05.00 N 849 «#G0ОполномочномпредставителеПрезидентаРоссийскойФедерации вфедеральномокруге (с изменениямина 9 сентября2000 года)»// #G0Российскаягазета, N 92-93, 16.05.2000;#G0СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации, N38, 18.09.2000.

50ПостановлениеКонституционногоСуда РФ#Sот 16.06.98 N 19-П «#G0Поделу о толкованииотдельныхположенийстатей 125, 126 и 127КонституцииРоссийскойФедерации»//#G0Российскаягазета, N 121, 30.06.98.

51Гражданскийкодекс. Частьпервая, частьвторая. - М.: Герда,2000.

52Федеральныйзакон РФ #G0#M122919000344#S от 28.06.91 N1499-1 «#G0О медицинскомстрахованииграждан в РоссийскойФедерации (сизменениямии дополнениямина 1 июля 1994 года)#M122919000344#S// #G0Российскаягазета, 23.07.91#G0#M12291 9000345#S.

53Бюджетныйкодекс РоссийскойФедерации. –М.: Экмос, 2000.

54Федеральныйзакон «#G0ОФедеральномбюджете на1999 год» (с изменениямина 2 января 2000года) #G0от22.02.99 N 36-ФЗ// #G0Российскаягазета, N 36, 25.02.99; N 39,02.03.99; #G0N129, 07.07.99; #G0N139, 21.07.99; #G0N213, 27.10.99; #G0N232, 23.11.99; #G0N1-3, 05.01.2000; #G0N6, 11.01.2000.

55Федеральныйзакон «#G0Офедеральномбюджете на2000 год» (с изменениямина 5 августа2000 года) #G0от31.12.99 N 227-ФЗ// #G0Российскаягазета, N 1-3, 05.01.2000; N11, 18.01.2001; N13, 19.01.2000; N14, 20.01.2000; #G0N152, 08.08.2000.

56Федеральныйзакон «#G0Обохране окружающейприроднойсреды» (с изменениямина 30 марта 1999 года)#G0от19.12.91 N 2060-1// #G0Российскаягазета N 51, 03.03.92;#G0ВедомостиСъезда НД РФи ВС РФ N 10, 05.03.92, ст.459; #G0Российскаягазета, N 64-65, 06.04.99.

57ПостановлениеПравительстваРФ «#G0ОФедеральномэкологическомфонде РоссийскойФедерации иэкологическихфондах на территорииРоссийскойФедерации»#G0от29.06.92 N 442// в ред. ЗАО"ВК-КОДЕКС".

58Федеральныйзакон РФ «#G0Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации (сизменениямина 29 июля 2000 года)»//#G0Российскаягазета, N 206, 19.10.99; #G0N147, 01.08.2000.

59Федеральныйзакон «#G0Опожарнойбезопасности»(с изменениямина 7 ноября 2000года) #G0от21.12.94 N 69-ФЗ// #G0Российскаягазета N 3, 05.01.95; #G0N78, 24.04.96; #G0N15, 27.01.98; #G0N215, 09.11.2000.

60Федеральныйзакон «#G0Обосновах налоговойсистемы в РоссийскойФедерации»(с изменениямина 8 июля 1999 года)#G0от27.12.91 N 2118-1// #G0Российскаягазета N 56, 10.03.92; #G0N107, 05.06.93; #G0N125, 06.07.94; #G0N144, 29.07.97; #G0N147, 05.08.98; #G0N148-149, 06.08.98; #G0N147, 05.08.98; #G0N148-149, 06.08.98; #G0N203, 24.10.98; #G0N222, 21.11.98; #G0N249, 31.12.98; #G0N30, 17.02.99; #G0N115, 19.06.99; #G0N134, 14.07.99.

61Тувинскиеорганы властиработают надприведениемреспубликанскогозаконодательствав соответствиес федеральным//РИА «Новости».Горячая линия1, 07.05.2001, 1605018

Приложение№1

В Ленинградскийобластной суд прокурорЛенинградскойобласти

О признаниист. 55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на2000 г.» от 31.12.99г. в частиутверждениясметы доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти, какпротиворечащуютребованиямфедеральногозаконодательства,недействующей,не подлежащейприменению.

Заинтересованноелицо:

ЗаконодательноеСобраниеЛенинградскойобласти

ЗАЯВЛЕНИЕ.

в порядкест.41 ГПК РСФСРи п.З ст.22, ст. 27ФедеральногоЗакона «ОпрокуратуреРФ»

31.12.99г.ЗаконодательнымСобраниемЛенинградскойобласти принятобластнойзакон «Об областномбюджете Ленинградскойобласти на2000г».

В статье55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на2000г» указано,что смету доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти утвердитьсогласно приложению№ 25.

Данноеположение ст.55 названногообластногозакона следуетпризнать какпротиворечащеетребованиямфедеральногозаконодательства,недействующее,не подлежащееприменениюпо следующимоснованиям:

В соответствиисо ст. 10 Федеральногозакона РФ «Офедеральномбюджете на1999г» и ст. 9 Федеральногозакона «Офедеральномбюджете на2000г». - рекомендованосубъектам РФконсолидироватьв соответствующихбюджетах (включитьв соответствующиебюджеты) средствавнебюджетныхфондов, образованныхв соответствиис решениямизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов субъектовРФ.

В 1999г. наосновании ст.58 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на1999г», - средствавнебюджетногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти быливключены вобластнойбюджет. Междутем, какого-либонормативногоакта о ликвидациивнебюджетногоэкологическогофонда и о созданиибюджетногоэкологическогофонда, а такжеПоложения обюджетномэкологическомфонде, изданоне было. Расчетныйсчет бюджетногоэкологическогофонда такжеоткрыт не был.

ПостановлениемГубернатораЛенинградскойобласти № 310-пгот 20.07.2000г., -внебюджетныйэкологическийфонд переименованв Государственноеуправление«Территориальныйэкологическийфонд Ленинградскойобласти», т.е.через 1,5 годапосле включениявнебюджетногоэкологическогофонда в областнойбюджет, однаков органах юстициибюджетныйэкологическийфонд зарегистрированне был, несмотряна то, что в ст.51 ГК РФ определено,что юридическоелицо подлежитгосударственнойрегистрациии считаетсясозданнымтолько с моментагосударственнойрегистрации.

В соответствиисо ст. 55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на2000г», - утвержденасмета доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти согласноприложения№ 25., где указано,что отчисленияв размере 60%производятсяво внебюджетныеэкологическиефонды муниципальныхобразованийЛенинградскойобласти.

Учитывая,что территориальныйэкологическийфонд до настоящеговремени несоздан в соответствиис требованиямидействующегозаконодательства,то смета расходови доходов утвержденана несуществующееюридическоелицо.

Крометого, посколькув силу ст. 21 ЗаконаРСФСР от 19.12.91 г.«Об охранеокружающейприроднойсреды» и постановленияПравительстваРФ от 29.06.92г. № 442 «Офедеральномэкологическомфонде РФ иэкологическихфондах на территорииРФ», - средстваместных внебюджетныхэкологическихфондов не являютсямуниципальнойсобственностьюи органы местногосамоуправленияне вправе имираспоряжаться,поэтому производитьотчисленияво внебюджетныеэкологическиефонды муниципальныхобразованийявляетсянеправомерным.

Вместес тем, посколькусогласно п.1ст. 21 названногофедеральногозакона, в системувнебюджетныхгосударственныхэкологическихфондов входятфедеральный,областнойи местный фонды,то муниципальныеобразования,создавшие своиэкологическиебюджетныефонды не могутсоздаватьвнебюджетныеэкологическиефонды.

Болеетого, согласноп. З ст. 21 ЗаконаРСФСР «Об охранеокружающейприроднойсреды», - средствавнебюджетныхэкологическихфондов зачисляютсяна специальныесчета указанныхфондов в учрежденияхбанков и 60 % направляютсяна реализациюприродо-охранительныхмероприятийместного значения,а не в экологическиебюджетныефонды муниципальныхобразований.

В соответствиисо ст. 76 КонституцииРФ, - законы ииные нормативныеакты субъектовРФ не могутпротиворечитьфедеральнымзаконам. В случаепротиворечиямежду федеральнымзаконом и инымактом, изданнымв РФ, правовойакт субъектаФедерациидолжен бытьприведен всоответствиес федеральнымзаконодательством.

12.09.2000г. науказанноеположение ст.55 названногообластногозакона прокуроромпринесен протест.

ПостановлениемЗаконодательногоСобранияЛенинградскойобласти № 288 от26.09.2000г. протестпрокурораудовлетворенне был.

На основанииизложенного,руководствуясьст.41 ГПК РСФСРи п.З ст.22, ст.27Федеральногозакона «ОпрокуратуреРФ»

ПРОШУ:

Признатьст. 55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на2000г» в частиутверждениясметы доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда, какпротиворечащуютребованиямфедеральногозаконодательства,недействующей,не подлежащейприменению.

ПрокурорЛенинградскойобластиЮ. А.ПРОКОФЬЕВ

Государственныйсоветник юстиции

2 класса

Приложение№2

В Ленинградскийобластной судпрокурорЛенинградскойобласти

О признанииотдельныхположенийЗакона Ленинградскойобласти «УставЛенинградскойобласти» от27 октября 1994 года(в редакциизаконов Ленинградскойобласти от03.06.97 № 11-оз, от 22.09.98 №30-оз, от 15.12.98 № 44-оз,от 15.12.98 № 46-оз, от20.05.1999 № Зб-оз, от08.10.1999 № 55-оз)какпротиворечащихтребованиямфедеральногозаконодательстванедействующими,не подлежащимиприменению

ЗАЯВЛЕНИЕ

в порядкест. 41 ГПК РСФСРи п.З ст. 22, ст. 27Федеральногозакона «ОпрокуратуреРоссийскойФедерации»

27.10.1994г.ЗаконодательнымСобраниемЛенинградскойобласти принятОбластнойзакон «УставЛенинградскойобласти».

1. Согласночасти 1 ст.29-6 Уставаобласти: «Вслучаях невозможностиисполненияПервым вице-губернаторомЛенинградскойобласти обязанностейГубернатораЛенинградскойобласти (отставка,длительнаянетрудоспособность,смерть и т.д.)ЗаконодательноеСобраниеЛенинградскойобласти пособственнойинициативеутверждаетвременноисполняющимобязанностиГубернатораЛенинградскойобласти одногоиз вице-губернаторовЛенинградскойобласти (членаПравительстваЛенинградскойобласти), вплотьдо вступленияв должностьвновь избранногоГубернатораЛенинградскойобласти».

Указаннаянорма в частидосрочногопрекращенияполномочийвысшего должностноголица субъектаРоссийскойФедерациииз-за длительнойнетрудоспособности,и т.д., как противоречащаяфедеральномузаконодательству,должна бытьпризнананедействующейи не подлежащейприменениюпо следующимоснованиям.

Часть1 ст. 19 ФедеральногоЗакона «Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации»устанавливаетисчерпывающийперечень основанийдосрочногопрекращенияполномочийвысшего должностноголица субъектаРоссийскойФедерации и

не содержиттакого основания,как «длительнаянетрудоспособность».Кроме того,указание вУставе областиформулировки:«и т.д.» недопустимо,посколькуперечень основанийдосрочногопрекращенияполномочий,данный в законе,исчерпывающийи расширительномутолкованиюне подлежит.

На основанииизложенного,руководствуясьст. 41 ГПК РСФСРи п.З ст.22, ст. 27Федеральногозакона «ОпрокуратуреРоссийскойФедерации»,

ПРОШУ:

Приложение№3

ГубернаторуЛенинградской

области

СЕРДЮКОВУВ.П.

ПРОТЕСТ

на п. 1.7.Распоряжениягубернатора

Ленинградскойобласти от2.09.96г. № 104-рг

«О мерахпо выполнениюЗакона РФ

«О пожарнойбезопасности»на территории

Ленинградскойобласти».

Пунктом1.7. РаспоряжениягубернатораЛенинградскойобласти от2.09.96г. № 104-рг «О мерахпо выполнениюЗакона РФ «Опожарнойбезопасности»на территорииЛенинградскойобласти» утвержденоПоложение обобязательномотчислениив Управлениегосударственнойпротивопожарнойслужбы ГУВДСанкт-Петербургаи Ленинградскойобласти денежныхсредств в размере0,5% от общей сметнойстоимостиработ по строительству,капитальномуремонту, реконструкцииобъектов,расширению,техническомупереоснащениюпредприятий,зданий, сооруженийи других объектов,за исключениемработ, финансируемыхза счет средствместных бюджетов.

Вышеуказанныйпункт названногораспоряженияпротиворечитдействующемузаконодательствуи подлежитотмене по следующимоснованиям.

Статьей10 Федеральногозакона «О пожарнойбезопасности»№ 151-ФЗ от 22.08.95r. (сизменениямиот 24.01.98г.) определено,что для выполнениявозложенныхна пожарнуюохрану задачорганами местногосамоуправленияустанавливаютсяобязательныеотчисленияв размере 0,5% отобщей сметнойстоимостиработ по строительству,капитальномуремонту,реконструкцииобъектов,расширению,техническомупереоснащениюпредприятий,зданий, сооруженийи других объектов,за исключениемработ, финансируемыхза счет средствместных бюджетов.

Однакораспоряжениемот 2.09.96г в нарушениест. 10 Федеральногозакона «О пожарнойбезопасности»было утвержденовышеназванноеПоложение, вкотором определенаобязанностьюридическихи физическихлиц производитьотчисленияв размере 0,5% длявыполнениявозложенныхна пожарнуюохрану задач,несмотря нато, что данныеотчисленияимели правоустанавливатьтолько органыместногосамоуправления.

Крометого, статьями19, 20, 21 Закона РФ«Об основахналоговойсистемы в РФ»не установлентакой вид налога,как налог(обязательныеотчисления)на выполнениевозложенныхна пожарнуюохрану задач.

Подпунктом«ж» пункта 1статьи 21 ЗаконаРФ «Об основахналоговойсистемы в РФ»установленыцелевые сборыс граждан ипредприятий,учреждений,организацийнезависимо

от ихорганизационно-правовыхформ на содержаниемилиции, наблагоустройствотерриторий,на нужды образованияи другие цели.Ставки в городахи районахустанавливаютсясоответствующимипредставительнымиорганами власти.Следовательно,представительныеорганы властиместногосамоуправлениявправе устанавливатьспециальныецелевые сборы,в том числе ина выполнениевозложенныхна пожарнуюохрану задач,что также непротиворечитст. 10 Федеральногозакона «О пожарнойбезопасности».

Такимобразом, пункт1.7 распоряжения№ 104-рг от 2.09.96г. вчасти утвержденияназванногоПоложения,издан в нарушениетребованийфедеральногозаконодательстваи подлежитотмене.

На основанииизложенного,руководствуясьст. 23 ФедеральногоЗакона «ОпрокуратуреРоссийскойФедерации»,

ПРЕДЛАГАЮ:

1. Внестиизменения враспоряжениегубернатораЛенинградскойобласти от2.09.96г. № 104-рг: пункт1.7 распоряженияоб утвержденииПоложенияотменить

2. Протестподлежитрассмотрениюв 10-дневный срокс моментапоступления.

3. О результатахего рассмотрениясообщить впрокуратуруобласти в письменнойформе.

Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности

Введение