- в правоохранительной и гуманитарной сферах: становление института гражданства Союза, принятие Хартии ЕС об основных правах, создание Европейского полицейского ведомства (Европол) и аналогичного учреждения для координации работы национальных прокуратур (Евроюст), формирование единых информационных систем и банков данных (“Шенгенская информационная система”, централизованная база данных отпечатков пальцев “Евродак” и др.), установление в законодательстве Союза общих признаков и стандартов уголовной ответственности в отношении ряда преступных деяний (фальшивомонетничество, терроризм, торговля людьми и др.), замена малоэффективного института экстрадиции “европейским ордером на арест” и т.д.
В дополнение к этому (далеко не полному) перечню уже осуществленных преобразований Европейский Союз сейчас готовится совершить еще один шаг, который может иметь весьма далеко идущие последствия для всей Европы. Речь идет о принятии единого Конституционного договора Союза, призванного заменить собой действующие учредительные документы организации.
На пути к Конституции Европейского Союза (КЕС)?
В сложившиеся интеграционные механизмы ЕС необходимо внести коррективы. В частности к этому подталкивает предстоящее расширение ЕС (прием 10-13 новых стран-членов). Громоздкий управленческий аппарат ЕС сложен и неэффективен. Требуется коренным образом реформировать правовые устои данной организации, упростить процедуру принятия решений в союзе. Ранее это происходило в рамках стандартных международно-правовых процедур: межправительственная конференция; подписание; затем ратификация текста всеми странами-участницами.
На саммите ЕС в Лаакене в конце 2001 г. была одобрена декларация «Будущее ЕС» (Лаакенская декларация). Цель данного документа - установить ориентиры дальнейших преобразований в устройстве ЕС с учетом новых геополитических реалий и предстоящего расширения состава данной организации.
Для подготовки и демократического обсуждения пакета реформ согласно одобренной декларации был образован временный представительный орган, названный Конвентом ЕС. Задача Конвента разработать рекомендации для предстоящей в 2004 г. межправительственной конференции. Его решения не получат обязательной юридической силы, но благодаря составу Конвента, очевидно, приобретут высокий морально-политический авторитет не только для стран-членов, но и для рядовых граждан ЕС. В этот совещательный орган входят представители Европейской комиссии, Европейского парламента, правительств и парламентов 15 стран-членов ЕС, а также 13 стран-кандидатов. На протяжении уже практически 2-х лет под руководством бывшего президента Франции Валери Жискар д’Эстэна Конвент разрабатывал проект будущей КЕС.
В этой связи надо сказать, что Декларация Лаакена войдет в историю тем, что впервые на столь высоком уровне заявлено о перспективах принятия в будущем единой КЕС, которая заменит собой действующие учредительные договоры.
По завершении работы Конвента в 2003 г. Конституционный договор ЕС планируется представить главам государств (правительств) стран-участниц ЕС, а затем, после его доработки в ходе межправительственной конференции (запланирована на 2004 г.) - подписать и отправить на ратификацию в национальные парламенты. Как и в ходе предыдущих реформ, проект КЕС во многих странах ЕС, скорее всего, будет вынесен на всенародное голосование (референдум).
Проект Конституции Европейского Союза
В качестве первого шага в разработке союзной Конституции Конвент установил ее общую схему (структуру). Для чего был подготовлен «Предварительный проект Конституционного договора ЕС».
Первое, что обращает на себя внимание – официальное наименование будущего Конституционного договора: “Договор, учреждающий Конституцию для Европы”.
Уже в самом названии проявляется сложная природа организации ЕС: с одной стороны – это объединение государств (Договор), с другой – это союз народов Европы, обладающий собственным гражданством и многими другими атрибутами государственности (Конституция).
Структура проекта слагается из преамбулы и трех частей, главная из которых - часть первая “Конституционное устройство”. По своему значению а, возможно, и по юридической силе, она будет сопоставима с главой 1 КРФ “Основы конституционного строя”, однако носит более обширный и детальный характер.
В разделах данной части (всего их 10) планируется установить и зафиксировать:
- общие цели и принципы Союза (раздел I “Определение Союза и его цели”);
- правовое положение человека и гражданина (раздел II “Гражданство Союза и основные права”);
- порядок разграничения компетенции между Союзом и государствами, входящими в его состав (раздел III “Компетенция и сферы деятельности Союза”);
- статус руководящих органов Союза: Европейский совет, Европейский парламент, Комиссия и др. (раздел IV “Институты Союза”);
- систему правовых актов, правотворческие и правоприменительные процедуры (раздел V “Осуществление компетенции и деятельности Союза”);
- гарантии демократического функционирования данной организации (раздел VI “Демократическая жизнь Союза”);
- правила финансирования деятельности и принятия бюджета (раздел VII “Финансы Союза”);
- правовые основы внешнеполитической функции Союза (раздел VIII “Деятельность Союза на мировой арене”, раздел IX “Союз и его ближайшее окружение”);
- порядок вступления в Союз новых государств-членов и - впервые в истории данной организации - порядок добровольного выхода стран из ее состава (раздел X “Принадлежность к Союзу”).
Особенно обращает на себя внимание ст. 42 проекта, предусматривающая возможность установления “привилегированных отношений между Союзом и соседними государствами”. Актуальность данной нормы для РФ не вызывает сомнений
Часть вторая проекта “Сферы политики и реализация мероприятий Союза” призвана установить порядок принятия решений наднациональными органами применительно к отдельным сферам компетенции ЕС:
- “сферы внутренней политики и деятельности” (внутренний рынок, экономическая и валютная политика, внутренняя безопасность и др.);
- “внешнеполитическая деятельность” (внешнеторговая политика, помощь развивающимся странам и др.);
- “функционирование Союза” (оборона и, возможно, правила процедуры).
Структура и содержание данной части установлены пока что лишь в самых общих чертах.
Последняя часть проекта посвящена порядку вступления в силу, сфере действия, языкам будущего Конституционного договора Союза - часть третья “Общие и заключительные положения”.
«За» и «против» Конституции Европейского Союза
Проект КЕС стал объектом споров и разногласий. Наиболее противоречивыми пунктами в будущей конституции являются численность и состав руководящих органов ЕС, а также система голосования в Совете министров. Бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстена, под руководством которого и был разработан примерный текст КЕС, предлагает федерализацию, то есть отказ от части национального суверенитета во имя укрепления единой Европы. Такое предложение включает в себя, в частности, введение новых должностей в ЕС - министра иностранных дел и президента.
Президент ЕС предполагается, что будет избираться на срок 5 лет лидерами стран ЕС. С появлением этого поста значение председателя Европейской комиссии («правительства ЕС» в Брюсселе), заметно бы снизилось. С критикой этого предложения выступил председатель Европейской Комиссии Романо Проди, его поддержали малые страны (например, Австрия и Финляндия).
Также планируется, что страны-члены ЕС обязаны будут проводить единую внешнюю политику, а руководить ею будет министр иностранных дел, который тоже будет избираться главами государств ЕС. Проект КЕС помимо этого предполагает контроль Европейской Комиссии над национальными экономиками, над иммиграционной и юридической политикой членов ЕС. При этом подразумевается главенство законов ЕС над законами входящих в него стран.
Кроме того, в проекте предложено ограничить число членов Европейской Комиссии, согласно чему только 15 стран из 25 смогут направлять своего комиссара в Брюссель. Не устраивает малые страны и отмена шестимесячного срока пребывания у власти председателя Европейского Совета (теперь предполагается избрание на два с половиной года с правом переизбрания).
По мнению представителя шведской стороны, члена ЕС по вопросам окружающей среды Маргарет Валлстрем глава президиума Конвента Жискар д’Эстен отдает явное предпочтение позиции больших стран ЕС, особенно Франции и Великобритании. Такое настроение в Швеции отражает общую тенденцию в ЕС.
Из сторонников существующего проекта КЕС Германская сторона в лице канцлера ФРГ Герхарда Шрёдера заявила, что новый проект вряд ли будет лучше нынешней даже с учетом всех желаемых изменений, поэтому Германия не будет составлять "списка желаемых изменений".
Немного иначе смотрят на проект новой Конституции в других государствах ЕС. Премьер-министр Великобритании Тони Блэр потребовал учесть в проекте пожелания британского правительства по налоговой, оборонной и внешней политике. Лондон настаивает на сохранении национального суверенитета в этих сферах государственной жизни. В остальном же, как говорится, текст проекта вполне устраивает британское руководство.
Самым сложным вопросом при обсуждении проекта КЕС стал вопрос, как принимать наиболее важные решения: единогласно или большинством. Принцип единогласия, существующий в настоящее время в ЕС, предполагает право вето, который при большом количестве стран-членов может привести к параличу власти. Президиум Конвента предложил принимать решения квалифицированным большинством голосов, причем численность стран, проголосовавших "за" должна быть не меньше 60 % населения Союза. Кстати, один из противников такого способа принятия решений Великобритания, которая готова подписать будущий Основной закон ЕС только при условии сохранения за ней права вето.