Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам.
Особо можно отметить такую разновидность политической ответственности, как ответственность за исполнение бюджета: неутверждение парламентом отчета об исполнении бюджета влечет в нормальных условиях отставку правительства. Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра. Напомним, что во многих странах ответственность правительства за проводимую политику - солидарная: при неодобрении этой политики в отставку уходят все члены правительства, даже если кто-то из них в чем-то с этой политикой не соглашался. Выносить внутренние разногласия на общий суд нельзя; если такое случится, это влечет отставку соответствующего члена правительства.
В качестве примера конституционного регулирования парламентской ответственности правительства и его членов можно привести часть первую ст. 111 хорватской Конституции "Правительство ответственно перед Президентом Республики и Палатой депутатов Собора Республики Хорватии", а ст. 98 управомочивает Президента Республики смещать с должности Председателя Правительства без каких-либо ограничений
Вообще политическая ответственность, включая такую ее форму, как недоверие, существенно отличается от ответственности юридической (или правовой). Основанием правовой ответственности является юридически установленный факт правонарушения.
В тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.
Например, в Австрии, в соответствии со ст. 76 и ч. 1 и 2 (п. "b") ст. 142 Федерального конституционного закона 1920 года в редакции 1929 года членам Федерального правительства может быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официальной деятельности. Такое обвинение предъявляется Национальным советом в присутствии большинства его членов. Наличие такой конституционной нормы означает, что, несмотря на отсутствие в Федеральном конституционном законе прямого на то указания, члены Федерального правительства пользуются известным иммунитетом от преследования за должностные правонарушения и что предъявление обвинения нижней палатой парламента лишает члена правительства такого иммунитета. Согласно ч. 4 ст. 142 обвинительное решение Конституционного суда в этом случае влечет смешение с должности, а при особо отягчающих обстоятельствах - временное лишение политических прав. Если же деяние наказуемо в уголовном порядке, то Конституционный суд разрешает это дело в соответствии с уголовным законом, даже если оно ранее было начато в обычном суде (ст. 143). Негативно оценить политика, выразить ему недоверие и уволить в отставку можно по той простой причине, что его образ действий не устраивает парламент, не соответствует целям депутатов, или же потому, что в парламенте изменился состав партийной коалиции, и даже по подозрению в неблаговидных поступках. Например, австрийский министр внутренних дел К.Блеха вынужден был уйти в отставку, поскольку его обвинили в дружбе с венским кондитером У.Прокшем, причастным к страховым махинациям.
Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступления и проступки в соответствии с уголовным законом перед Судом правосудия Республики. Согласно частям второй - четвертой ст. 68-2, включенной в Конституцию Франции в 1993 году, любое лицо, считающее себя потерпевшим от преступления или проступка, совершенного членом Правительства при осуществлении своих функций, может подать жалобу в комиссию по заявлениям, которая может передать дело генеральному прокурору при Кассационном суде для возбуждения производства в Суде правосудия Республики. Генеральный прокурор при Кассационном суде может и сам возбудить такое производство на основании заключения комиссии по заявлениям.
Итак, правительство зависит от парламента в тех странах, где он существует, и тем более в государствах с парламентской формой правления. Однако эта зависимость не бывает односторонней. Влияние правительства на парламент также весомо.
Хотя парламент и утверждает законы, однако многие законопроекты зарождаются в правительственных учреждениях. Кроме того, под давлением правительства глава государства может наложить вето на законы, принятые парламентом. Государственное право многих стран упрощает прохождение правительственных законопроектов, законодательную инициативу депутатов ограничивает. Например, законопредложение депутата, предусматривающее сокращение государственных доходов или увеличение расходов, поправки к проектам бюджета или законов о налогообложении рассматриваются только при условии, если автор предложения (поправки) одновременно укажет способ получения доходов из других источников или сокращения расходов.
В распоряжении правительства имеются методы саботажа бюджетных статей, которые не согласуются с его политикой. В англо-американском мире на этот счет применяется специальный термин - "импаундмент". Он означает отказ правительства тратить деньги" отпущенные бюджетом. Из-за этого политические цели парламента, требующие финансовых затрат, остаются нереализованными. Надо добавить, что нередко статьи бюджета обозначают лишь общие цели расходов, оставляя правительству изрядный простор по своему усмотрению использовать государственные финансы. Существуют также "особые", "специальные", "секретные" и прочие фонды, бюджетные резервы на случай "непредвиденных" расходов. Ими правительство распоряжается с еще большей свободой.
Основные законы государств, особенно тех, что следуют французской традиции, а также дуалистических монархий закрепляют за правительством собственный круг полномочий, в пределы которых парламент вторгаться не имеет права. Акты, изданные правительством, его главой и министрами в пределах собственной компетенции, по существу, обладают юридическим верховенством, так как парламент не может заменить собой высший орган государственной администрации. Так, в парламентской республике Италии парламент, получив от Счетной палаты декрет правительства, зарегистрированный "с оговорками" (с выявленными нарушениями), не вправе отменить этот декрет, а может только порекомендовать Совету министров исправить нарушения.
В ряде стран главам государств и правительств доступны способы воспрепятствовать парламентскому вмешательству в административную компетенцию. К их числу относятся предварительная экспертиза законопроектов в государственном совете, контроль за конституционностью актов парламента. Например, по закону о Конституционном трибунале правительство Польши и отдельные министры вправе оспорить акты, принятые Сеймом. Замысел V Французской республики совершенно откровенно предполагал, что одной из основных функций Конституционного совета будет сдерживание парламента от вмешательства в "регламентарную" власть.
Внешняя политика, проводимая правительством, зависит от парламента. Однако и здесь зависимость не является полной. Межправительственные соглашения, в отличие от международных договоров, обычно не требуют ратификации. Даже если парламент отказывает в ратификации международного договора, правительство может фактически следовать его положениям.
Парламент влияет на правительственные назначения, однако это влияние не всегда весомо. В одних странах депутаты формируют весь правительственный кабинет; в других - утверждают только премьер-министра, который сам подбирает себе команду; в третьих - от депутатов требуется только формально согласиться с назначением министров; а в четвертых - глава государства вообще не запрашивает согласия парламента и назначает министров самостоятельно.
Недоверие, выражаемое парламентом правительству, чревато негативными последствиями и для "недоверчивых" депутатов. Если парламент только тем и занимается, что критикует правительство, то его досрочный роспуск и переизбрание становятся более чем вероятными.
В основных законах государств встречается правило "конструктивного вотума". Он означает, что, выражая недоверие правительственной программе, или законопроекту, парламент должен делом доказать их несостоятельность, то есть предложить альтернативную кандидатуру на пост премьер-министра и выдвинуть новую политическую программу. В противном случае парламент распускается, а прежнее правительство остается у власти до созыва законодательного органа в новом, более "сговорчивом" составе.
Резолюцию порицания вправе предложить не отдельный депутат, а достаточно представительная группа народных избранников (в Испании - не менее 10%, в Португалии - 1/4 депутатов). Обычно правительство имеет определенный промежуток времени между обсуждением проекта резолюции порицания и голосованием по ней. В течение этого срока, который обычно составляет 48 часов и более, правительство может проводить "разъяснительную" работу среди депутатов, призывать их к партийной дисциплине, обещать парламентариям выгоды в обмен на их поддержку.
1. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. М:Юрайт-М, 2001
2. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М:ИНФРА-М, 2000
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, НОРМА-ИНФРА-М, 2000
4. Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. М.:Зерцало, 2000
5. Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации, М.,2001
6. Малько А.В., Колесников Е.В. Конституционное право России, М.:Норма, 2000
7. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран, М.: Белые альвы, 2000
8. Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран, М.: БЕК, 2000
1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года
2. Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 2000
3. ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 14 мая 1997 года
4. Положение об Аппарате Правительства, утв. Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 года.