Связанность органов исполнительной власти экологическими правами граждан
Статья 2 Конституции РФ устанавливает, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Эти права определяют, в частности, деятельность исполнительной власти и местного самоуправления. Соблюдение экологических прав граждан является основным критерием надлежащего соблюдения и обеспечения законодательства органами исполнительной власти. В полной мере это относится кнормотворческой деятельности органов исполнительной власти, осуществляемой в рамках делегированного нормотворчества. При планировании и реализации всех мероприятий, имеющих отношение к охране окружающей среды, правительство и администрация обязаны учитывать и соблюдать экологические права граждан, определенные в Конституции и природоохранительном законодательстве.
В рамках общей обязанности Правительства Российской Федерации, иных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по исполнению природоохранительного законодательства в контексте соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду необходимо выделить прежде всего задачу надлежащей организации государственного управления и контроля в сфере охраны окружающей среды. Другая важнейшая задача Правительства — обеспечение адекватного финансировани охраны окружающей среды за счет средств государственного бюджета, выделяемого отдельной строкой, формирование внебюджетных экологических фондов и осуществление государственного контроля за эффективным использованием вложенных средств. На практике же организация управления охраной окружающей среды в последние годы находится в состоянии экспериментирования. В конце 80-х годов была предпринята попытка консолидации управления в рамках единого министерства, из которого впоследствии были выделены самостоятельные комитеты, ориентированные на обеспечение охраны и использования отдельных природных ресурсов. Соответственно по этой причине, а также из-за отсутствия должного финансирования эффективность управления природоохранительной деятельностью в стране в целом государственного контроля в частности остается крайне низкой. Центральная проблема в охране окружающей среды связана с финансированием. Стабилизация экологической ситуации в России, постепенное восстановление благоприятного состояния окружающей среды, реальное обеспечение экологических прав граждан требуют, как известно, колоссальных финансовых затрат. Законом об охране окружающей природной среды заложены принципы нового экономического механизма, направленного на обеспечение в перспективе права граждан на благоприятную окружающую среду. Создание экономического механизма охраны окружающей среды преследует две основные взаимосвязанные цели — расширить источники финансирования природоохранительой деятельности и создать условия экономической заинтересованости в соблюдении правовых требований охраны окружающей реды. Наряду с традиционными бюджетными средствами финансовые потребности будут в определенной мере удовлетворяться за счет системы внебюджетных экологических фондов, формируемых, в частности, из платежей за загрязнение окружающей среды, сумм, полученных по искам о возмещении вреда, штрафов за экологические правонарушения и др.
В условиях почти полного прекращения финансирования природоохранных программ из федерального и местных бюджетов консолидация экологических фондов в бюджет не только затрудняет, но и делает практически невозможной реализацию многих мер по стабилизации напряженной, а местами критической экологической обстановки в стране. Соответственно сводятся к минимуму возможности Правительства по выполнению возложенной на него Основным законом одной из основных обязанностей — осуществлять меры по обеспечению прав и свобод граждан (ст. 114) . Так же нормативно-правовую базу по охране окружающей среды, и конституционных прав граждан, пополняют не тоько законодательные, но и исполнительные ограны гос. власти РФ. Для выполнения возложенных функций органы исполнительной власти наделены государственновластными полномочиями, реализуемыми ими в определенных для этих организаций правовых формах. Компетенция Правительства РФ, возглавляющего систему органов исполнительной власти в области охраны экологических прав граждан, сформулирована на основании ст. 6 ЗаконаРФ «Об охране окружающей природной среды». Наряду с общими функциями по реализации государственной экологической политики, разработке государственных экологических программ и координации деятельности других органов исполнительной власти,Правительство реализует свои управленческие функции путем создания нормативной базы. Так, в соответствии с Планом действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996 — 1997 гг., утвержденным Постановлением Правительства от 19 февраля 1996 г. # 155 «О плане действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996 — 1997 годы», предусматривалась разработка нормативных актов и программ по следующим основным направлениям: — формирование политики устойчивого развития и правовое обеспечение охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Право граждан на достоверную экологическую информацию и проблемы его реализации
Чернобыльская катастрофа с особой остротой поставила вопрос о доступе граждан к экологической информации. Как реакция на эту общественную потребность Конституцией и Законом об охране окружающей природной среды гражданам было предоставлено право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране. Конституция также закрепляет в качестве основного право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Хотя в последние годы информация о состоянии окружающей среды в стране стала более доступной и обширной, чем ранее, серьезные правовые проблемы в данной сфере остаются. Так, в апреле 1993 г. на Сибирском химкомбинате в Томске-7 произошла авария, повлекшая выброс в окружающую среду радиоактивных веществ. Последствия этой аварии с точки зрения «чистой физики» были неизмеримо меньше, чем в Чернобыле. И все-таки было нечто крайне опасное, что объединяло об аварии, — умолчание. В практике имеют место и более серьезные нарушения, в частности конституционного права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Наряду с этим правом Конституция РФ устанавливает общее право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29). Исключение составляют сведения, содержащие государственную тайну. Перечень таких сведений определяется федеральным законом. В соответствии со ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г, под государственной тайной понимаются «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». По закону не подлежат засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровьюграждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях: о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии (ст. 7). Должностные лица, принявшие решения о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с законом несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба
Что касается защиты права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, то она обеспечивается в порядке, определяемом Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарущающих права и свободы граждан», от 27 апреля 1993 г. и изложенном выше.
Пределы административного и судебного усмотрения при обеспечении соблюдения и защиты экологических прав граждан
Конституция РФ провозглашает закрепленные в ней права граждан непосредственно действующими. Вместе с тем, очевидно что с учетом напряженной экологической ситуации, а также сушествующих экономических и иных трудностей реализация права на благоприятную окружающую среду в России не может быть обеспечена в полной мере в настоящее время. Его следует рассматривать одновременно и как программное положение, на которое должны ориентироваться органы прежде всего исполнительной и судебной ветвей власти в своих действиях. В этих условиях, принимая решение, каждая из властей, очевидно, будет руководствоваться собственным усмотрением. При этом важно определить критерии допуска разумного, обоснованного усмотрения. Основным критерием может служить реальная возможность обеспечить в каждом конкретном случае соответствующее экологическое право.
Изучение практики природоохранительной деятельности в стране, особенно в системе исполнительной власти, дает немало примеров, когда те или другие управленческие решения принимаются по усмотрению административных органов. При этом игнорируются не только общественные экологические интересы, права граждан на благоприятную окружающую среду, но и прямые требования экологического законодательства. В этой связи встает вопрос о пределах административного и судебного усмотрения при принятии решений, затрагивающих экологические права граждан. Так, Закон об охране окружающей природной среды в качестве одного из элементов экономического механизма охраны окружающей среды предусматривает взимание платы за загрязнение окружающей среды. При этом в соответствии со ст. 20 порядок исчисления и применения нормативов платы должен определяться Правительством РФ. При определении порядка в нем были указаны конкретные суммы платежей в рублях, соответствующие общественным интересам на момент утверждения в Правительстве. В условиях постоянной инфляции встал вопрос об индексации сумм платежей с учетом уровня инфляции. Корректировкой сумм платежей занимается Минприроды РФ. «Мы индексируем плату за загрязнение далеко не в соответствии с темпами инфляции, — неоднократно заявлял министр В. И. Данилов-Данильян. — Немедленно разорять, предприятия за противоприродные грехи мы не считаем разумным. Не считаем целесообразным даже с экологическойточки зрения. Дальнейшееослабление промышленности, хозяйства, к которому привели бы эти меры, в принципе не будут содействовать оздоровлению окружающей среды. Они дадут противоположный эффект». Позиция министерства по вопросу о размерах платежей за загрязнение окружающей среды есть один из образцов административного усмотрения.