Закреплен статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации как государственных органов, осуществляющих подготовку и проведение референдумов Российской Федерации и действующих на постоянной основе (пункт 9 статья 21, пункт 1 статья 22, пункт 8 статья 23 Федерального закона).
Комиссиям референдума Законом предоставлено правило рассматривать и принимать решения по существу жалобы на решения и действия (бездействие) комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие права граждан на участие в референдуме (пункт 6 статья 63).
Широкими полномочиями Закон наделяет комиссии при осуществлении контроля за финансированием инициативных групп.
Наиболее важный и ответственный этап деятельности комиссий референдума, в котором задействованы все звенья системы комиссий, - организация, голосование, подсчет голосов участников референдума, установление результатов референдума. Правовое регулирование данного этапа достаточно подробно и детально, что делает этот этап максимально открытым и гарантированным от фальсификаций, осуществляется в главе IX Федерального закона.
Вопросы организации и порядка голосования, подсчета голосов участников референдума, установление результатов референдума и их опубликование регулируется статьями 49-62 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации". В силу пункта 3 статьи 66 Федерального закона указанные статьи Закона (за исключением статей 61-62) применяются при проведении всех референдумов, проводимых после вступления в силу данного Федерального закона, в том числе и тех, что назначены до его вступления в силу. Таким образом, все комиссии, в том числе и находящиеся на заключительном этапе избирательной кампании, с 30 сентября 1997 года обязаны были применять нормы указанных статей закона. Это требование не распространялось только на избирательные комиссии, осуществлявшие дополнительные выборы (взамен бывших депутатов) или повторные выборы, для обеспечения равенства прав граждан при проведении одних и тех же выборов.
Нормы статей 49-62 Федерального закона призваны обеспечить открытость и гласность важнейшего этапа избирательной кампании, при этом все избирательные действия на всех референдумах, проводимых в РФ, унифицируются.
В статье 49 Федерального закона устанавливаются требования к помещению для голосования, в статье 51 устанавливаются требования для избирательного бюллетеня для голосования в референдуме, требования к его изготовлению, степени защиты. В пункте 16 указанной статьи перечислены случаи, когда избирательная комиссия может непосредственно изготавливать бюллетени. Допускается также передача данных протокола об итогах голосования по техническим каналам связи в вышестоящую комиссию с последующим обязательным предоставлением всей избирательной документации при наступлении первой возможности (пункты 30, 31 статьи 56 Федерального закона). Данные положения Закона могут существенно снизить расходы на организацию выборов, референдума на избирательных участках, участках референдума, образованных в труднодоступных местах.
Статьи 52, 53, 54 Федерального закона содержат своего рода "единый порядок" голосования, в том числе досрочного и вне помещения для голосования. В соответствии с пунктом 3 статьи 53 Федерального закона избирательный бюллетень для голосования, в частности, на референдуме, заполненный проголосовавшим досрочно, вкладывается в конверт и заклеивается. На месте склейки на конверте, кроме подписей двух членов комиссии референдума, проставляется подпись проголосовавшего. При организации голосования вне помещения для голосования комиссии референдума обязаны вести специальный реестр, в котором регистрируются все поданные заявления избирателей, участников референдума, желающих проголосовать вне помещения для голосования.
Статья 55 Федерального закона содержит единые для всех выборов и референдумов требования к протоколу участковой комиссии об итогах голосования.
В статье 56 Федерального закона описываются действия комиссий при заполнении протокола, подписании протокола об итогах голосования и его направления в непосредственно вышестоящую комиссию.
В статье 58 устанавливаются основания для признания выборов несостоявшимися и недействительными. Соответствующая комиссия референдума признает итоги недействительными в случае :
а)если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления участников референдума;
б)если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части участков референдума;
в)по решению суда.
В 59 статье регулируются некоторые, наиболее важные вопросы, возникающие при повторном голосовании.
В статье 60 Федерального закона установлены сроки опубликования результатов выборов, референдума.
В статье 62 определяется порядок использования государственно й автоматизированной системы при проведении выборов, референдума.
Одним из условий проведения свободных выборов является открытость и гласность при их подготовке и проведении. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации" содержит ряд норм, обеспечивающих эти условия проведения референдумов при их проведении, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов референдума.
Заседания комиссий референдума проводятся открыто. Согласно пункту 1 статьи 26 Федерального закона на всех заседаниях вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий, член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума. Им не требуется дополнительное разрешение. на заседаниях также вправе присутствовать представители средств массовой информации.
Гласность в деятельности комиссий референдума обеспечивается присутствием наблюдателей. В статье 26 Федерального закона достаточно подробно указаны их права и обязанности. В соответствии с пунктами 3 и 5 этой статьи наблюдатели вправе присутствовать на участках референдума в день голосования с момента начала работы участковой комиссии референдума и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования. Наблюдатели также вправе присутствовать в иных комиссиях референдума при установлении итогов голосования и подсчете голосов.
В пункте 13 статьи 26 Федерального закона уточнен порядок приглашения в Российскую федерацию иностранных наблюдателей.
Пунктом 4 статьи 60 Закона предусмотрена также официальная публикация полных данных о результатах референдума в объеме данных протоколов соответствующих комиссий референдумов всех уровней.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации" предусматривает как государственно-правовую, так и административную и уголовную ответственность за нарушение избирательных прав на участие в референдуме, участие в выборах граждан Российской Федерации.
Государственно-правовую ответственность можно подразделить на три вида: отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума.
6. Основания для уголовной или административной ответственности за нарушение избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (воспрепятствование свободному осуществлению избирательных прав граждан, подкуп избирателей и т.п.) перечислены в статье 65 Федерального закона.
За 70-летний период существования СССР первое всенародное голосование на его территории было проведено лишь однажды – 17 марта 1991 года. Была поставлена задача – выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента России. Исторически это стало возможным благодаря тому, что 16 октября 1990 г. был принят Закон «О референдуме РСФСР», а 27 декабря 1990 г. IV Съезд народных депутатов принял Закон о всенародном голосовании (референдум СССР). Союз ССР в декабре 1991 года прекратил свое существование. Таким образом референдум 1991 г. был единственным за всю историю существования Союза ССР.
«Возникший в стране конституционный «вакуум» (хотя формально старая Конституция полностью не прекратила своего действия) и отсутствие высшего представительного органа могли быть заполнены только президентской властью».[7] Из-за недостаточности легитимности для введения в действие новой Конституции, несмотря на то, что ее проект был разработан с соблюдением демократической процедуры, оставалось обратиться к прямому волеизъявлению народа, т.е. использовать референдум. Особенностью референдума 12.12.93 г. явилось то, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Возможность того, что проект Конституции может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21.09.93.) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Т.о. для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г.) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей.
Референдум о принятии проекта новой Конституции РФ состоялся 12 декабря 1993 г. По данным Национальной службы новостей 58,43% населения РФ проголосовали за принятие новой Конституции. Это были первые демократические выборы в России, они способствовали установлению новой структуры конституционной власти. Правда, следует отметить, что "…в референдуме не участвовало более 45% населения. Замечания об искажениях в отчетах о проценте участия в голосовании поступили через несколько месяцев после референдума, однако они не были ни подтверждены, ни опровергнуты. Отсутствие детального отчета о результатах голосования затрудняет оценку соответствующих данных"[8]