Ежемесячный расчет экономических нормативов вместе с балансом представляются в территориальные управления Центрального банка России контроля и надзора за деятельностью банка.
В случае неоднократных нарушений применяются санкции. Ко всем банкам, допустившим неоднократные нарушения экономических нормативов, Главными управлениями ЦБ РФ применяются санкции в виде повышения отчислений в фонд обязательных резервов.
Проблемы организации банковского регулирования и надзора в РФ и пути их совершенствования
Как и в любой сфере деятельности, в сфере банковского регулирования и надзора существует ряд проблем и «белых пятен». Обозначим их.
1. В ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» говорится, что «главная цель банковского регулирования и надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Надзорные и регулирующие функции Банка России, установленные настоящим Федеральным законом, могут осуществляться им непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора. Решение о создании данного органа принимается Советом директоров». Такой орган надзора создан не был (в Банке России имеется комитет банковского надзора, но, по своей сущности, он не является тем органом, который предусмотрен Федеральным законом). Правда, в 1997г. были предусмотрены так называемые региональные центры Банка России по контролю за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках [11], однако никаких сведений об их деятельности нет, а по результатам кризиса 1998 г., который как раз и разразился на финансовом рынке, можно сделать вывод об отсутствии каких-либо успехов на этом поприще.
2. Совещательный орган, на котором обсуждаются результаты проверки кредитной организации законом, не предусмотрен. Банк России никакого нормативного акта на сей счет не опубликовал. Как показывает практика, за созданием разных комиссий зачастую скрывается желание «растворить» персональную ответственность должностных лиц за принимаемые ими решения. Между тем при принятии решений о применении к кредитным организациям тех или иных санкций, в частности об отзыве лицензий (последнее ощутимо сказывается не только на кредитной организации, но и на интересах вкладчиков, общества в целом), необходимо точно знать, кто и по чьей инициативе принял решение. Персональная ответственность является гарантией законности и обоснованности принимаемого, решения.
3. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривает возможность создания специального надзорного органа при Банке России. В части четвертой ст. 55 Закона сказано, что надзорные и регулирующие функции Банка России могут осуществляться им непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора. Решение о создании данного органа принимается Советом директоров. Однако Банк России создал Комитет банковского надзора как совещательный орган, что, на наш взгляд, не соответствует требованиям ст. 55, грамматическая конструкция которой такова, что в ней используется союз «или», и поэтому не предусматривается совместное осуществление функций Банком России и органом банковского надзора. Здесь должно быть что-то одно: либо Банк России, либо Комитет банковского надзора.
4. По своей природе банковская деятельность во многих случаях имеет международный характер, что обусловлено, прежде всего, расширением международных экономических связей. Банки обеспечивают международные расчеты, платежи и другие банковские операции. Поэтому их деятельность регулируется не только внутригосударственным, но в соответствующих случаях и международным правом. В интересах сохранения и развития многосторонних производственных, торговых и финансовых отношений, руководствуясь нормами международного публичного права, государства могут заключать договоры о создании межгосударственных банков. Однако ни в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», ни в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» вопрос о банковском надзоре над межгосударственными банками, созданными на территории Российской Федерации, не предусмотрен. Для таких банков применимы только общие нормы законодательства и международные договоры. Между тем многие вопросы банковской деятельности регулируются специальными нормами. В связи с этим появляется необходимость в совершенствовании банковского законодательства. В данном случае речь идет о надзоре.
Международный банк, которому в соответствии с данным соглашением разрешено проведение банковских операций, в том числе валютных, не подпадает под надзор Банка России. Заметим, что согласно ст. 15 Конституции РФ правила, установленные международным договором, имеют приоритет над правилами внутригосударственного законодательства. Одновременно с этим в пп. 1-2 ст. 75 Конституции РФ записано: «Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации» и «Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Но коль скоро это так, то для управления денежной эмиссией, денежным обращением Банк России должен проверять кредитные организации, через которые проходит денежное обращение. Поэтому он имеет право осуществлять надзор. На наш взгляд, необходимо внести соответствующее изменение в законодательство и предусмотреть в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» механизм осуществления надзора за межгосударственными банками, созданными на территории нашей страны [14].
5. Предметом банковского надзора, и в частности банковских проверок, является соблюдение кредитной организацией законодательства и правил, установленных Банком России. В законодательстве четко не сказано, соблюдение каких законов должен проверять Банк России. Специалисты во внимание принимают в лучшем случае сугубо банковские законы, прежде всего Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», хотя банковская деятельность регулируется нормативными актами различных отраслей права. В этом отношении очевидной становится роль юридических подразделений в Банке России, способных определить весь состав нормативных актов, нарушение которых создает риски в банковской деятельности. Однако роль юристов, к сожалению, невелика, поэтому в деятельности банков создается нечто похожее на нишу, в которую не заглядывает Банк России. Отсюда берут начало самые распространенные нарушения в кредитных организациях, которые рано или поздно становятся причиной их краха.
6. Что касается надзора и инспектирования выполнения банковских правил, то здесь тоже есть множество нерешенных проблем. Во-первых, Банк России ежегодно издает сотни различных актов. Эти акты, как уже говорилось, далеко не безупречны с точки зрения юридической техники. Кроме того, они недостаточно систематизированы. Возникают проблемы их доступности не только для широкого потребителя, но и для работников Банка России. Во-вторых, нет четкой специализации в самом банковском надзоре, а главное - в инспектировании кредитных организаций.
7.Общая цель инспектирования состоит в том, чтобы Банк России получил информацию о реальном положении кредитной организации. Эта общая цель включает две конкретные. Во-первых, в процессе инспектирования следует выяснить состояние кредитной организации и ее перспективы; во- вторых, нужно собрать и проанализировать информацию, позволяющую выяснить ее влияние на другие кредитные организации. Каждая из целей делится на частные. В законе эти цели определены: соблюдение законов и других нормативных актов, экономических нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности. Соответственно этим целям следует различать два общих объекта инспектирования:
а) кредитная организация как таковая;
б) системные связи кредитных организаций.
В каждом из этих объектов, в соответствии с частными целями, можно выделить три предмета инспектирования банковской деятельности: а) правовые отношения; б) финансовые отношения; в) бухгалтерский учет и отчетность.
К сожалению, на практике банковское инспектирование ограничивается главным образом изучением первого из названных объектов - кредитной организацией как таковой. Практически не изучен второй объект - банковская система, т. е. связи между конкретными кредитными организациями.
Системные связи между кредитными организациями повышают возможности банковской системы в целом и каждой кредитной организации в отдельности. Однако системные связи - всегда возможность системного кризиса. Поэтому правильно организованное инспектирование системных связей между кредитными организациями могло бы уменьшить риск кризиса не только в банковской системе, но и в системе экономики в целом.
8. Следующий аспект - предмет инспектирования. Банк России в лучшем случае инспектирует постановку бухгалтерского учета в кредитных организациях. Это самая легкая задача. Нужно лишь сопоставить проводки с правилами бухгалтерского учета, с письмами Банка России. Иногда делаются попытки проанализировать финансовое состояние кредитной организации в смысле ее доходов и расходов, прибыли и перспектив развития.
Недооценка юридических аспектов в банковском надзоре и в инспектировании коммерческих банков еще раз свидетельствует о необходимости создания специальной организации (Банковской комиссии) при Правительстве РФ, которая могла бы инспектировать соблюдение законодательства в банковской системе. Тогда будет меньше таких злоупотреблений, как, например, обман вкладчиков банками или «утечки капитала». Что же касается проверки финансовых нормативов и соблюдения правил учета, то эти вопросы должны быть предметом инспектирования со стороны Банка России.