Конституційна реформа в Україні: позитивний і негативний аспекти, різночитання Конституції.
План:
1. Історія прийняття Конституційної реформи
2. Чи є “конституційними” зміни до Основного Закону?
3. Позитивні аспекти внесення змін до Конституції
4. Негативні аспекти внесення змін до Конституції. Приклади сьогоднішніх “різночитань” Основного Закону
5. Висновок
Історія прийняття Конституційної реформи
8 грудня 2004 року, в результаті компромісу між політичними силами, командою майбутнього президента Ющенка (тоді ще кандидата, право в президенти, чесне обрання якого, захищали самі ж виборці, вийшовши на головну площу країни – майдан Незалежності. Ці події отримали назву Помаранчевої революції) та Віктора Януковича, Верховна Рада України внесла зміни до Основного Закону, перетворивши Україну з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську державу. Цифри №4180 (номер законопроекту) чи №2222-4(Закон України “Про внесення змін до конституції України”) до болі знайомі кожному, хто перебував у контексті тих подій. Але на хвилі народного піднесення це сприйнялося як необхідна прикрість, яка не тягнутиме за собою аж надто серйозних наслідків, адже кінець кінцем – ми виявилися сильнішими, наша правда перемагала. За законопроект проголосувало 402 депутати із 442, зареєстрованих у залі. Проти – 21, не голосувало – 19. Ідеологом і “натхненником” змін до Основного Закону був Олександр Мороз. Лунали прекрасні фрази про необхідність демократизації влади та держави, про заміну президентсько-парламентської на парламентсько-президентську форму правління, що має вдосконалити нашу систему влади. Але чи справді парламент був таким безпорадним за старою редакцією Конституції? Чи він був слабким через ручне управління політичними процесами, через авторитарне керування президента Кучми? В процесі подальшого розгляду питання доцільності, позитиву, негативу внесення змін до Конституції України, ми розглянемо і цей зріз. Та чи стала Конституція і справді демократичнішою?
Чи є “конституційними” зміни до Основного Закону?
Як відомо, вдалий початок – половина справи. Так і зі змінами до Конституції, тільки на 180 градусів в інший бік – навпаки.
1.Прийняття Закону “Про внесення змін до Конституції України” здійснювалося з порушенням вимог статті 159 Конституції України: “Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 даної конституції”. Зокрема, зміст законопроекту №4180 відрізняється від законопроекту, який попередньо схвалювався Верховною Радою України і на який отримувався Висновок Конституційного Суду України від 12 жовтня 2004 року (мають місце доповнення, уточнення формулювань, приписів та “редакційні поправки”);
2.Ще одним видом порушення процедури прийняття законопроекту №4180 є так зване “пакетне голосування” за “звичайний закон” (Закон України “Про особливості застосування Закону України “Про вибори Президента України” при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року”) та одночасно за Закон України “Про внесення змін до Конституції України”.
“Пакетне” (одночасне) голосування таких принципово відмінних законів є порушенням Конституції України, зокрема, пунктів 1 та 3 частини першої статті 85 Конституції України (яка розмежовує повноваження Верховної Ради України щодо внесення змін до Конституції України та щодо прийняття законів), а також вимог Розділу ХІІІ Конституції України “Внесення змін до Конституції України”, яка передбачає спеціальний порядок прийняття законів про внесення змін до Конституції України. У нашому випадку цей самостійний порядок дотримано не було.
Обов’язково необхідно зважати також на ту обставину, що внесення змін до Конституції відзначається певною жорсткістю. 300 голосів народних депутатів України (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України) потрібні не лише для ухвалення законопроекту в цілому, але й для ухвалення кожної його норми (зміни) окремо. Лише окреме голосування кожної зміни до Конституції дозволяє виявити волю народу (в особі його представників у парламенті) щодо кожної новації. Незастосування цього режиму (який використовується при ухваленні законопроекту у другому та третьому читанні) щодо конституційних змін унеможливило з’ясування волевиявлення народних депутатів України (і відповідно народу) щодо кожної зміни.
Одночасне голосування законопроекту в цілому, а тим більше у жорсткій прив’язці (“у пакеті”) до інших рішень унеможливило захист Конституції України.
“Наприклад, частина 2 статті 3.2.4 Регламенту Верховної Ради України встановлює, що обговорення у випадку прийняття рішень щодо Конституції України проводиться виключно в повному обсязі. Натомість “звичайні закони” можуть обговорюватись і за скороченою процедурою.
Частина 1 статті 6.5.1, частина 1 статті 6.6.1, частина 1 статті 6.7.1 розрізняють порядок підготовки голосування щодо звичайних законопроектів та “законопроектів пов’язаних з Конституцією”. Останні на перше читання подаються за 14 днів до розгляду Верховною Радою України (звичайні – за 6 днів), на друге читання – за 16 днів (звичайні – за 12 днів), на третє читання – за 6 днів (звичайні – за 4 дні). У нашому випадку цих вимог теж дотримано не було. Наскільки нам відомо, то народні депутати України навіть не мали на руках роздрукованого законопроекту, за який вони голосували.
У нашому випадку жодної з цих вимог дотримано не було”.1
Здавалося б перше, що має зробити новий президент України Віктор Ющенко після того, як вступив на посаду – подати запит до Конституційного Суду щодо конституційності законопроекту. Але що казав президент? “Віктор ЮЩЕНКО, президент України: "Моя позиція негативна по відношенню до прийняття закону 2222. Але я не хочу ці коментарі робити, знаєте, базовими зараз в наших стосунках. Я хочу продемонструвати, що в цій країні є закон. Він прийнятий, коли голосували ногами, руками, по 2 руки піднімали. Але так вважають, що це закон, він прийнятий, хай він буде впроваджений”2. Щож, вчасно не подавши запит до Конституційного Суду, а опісля просто не маючи можливості цього зробити через неприведення парламентом до присяги суддів Конституційного Суду (певним політичним силам був би невігидним розгляд цього питання в Конституційному Суді), унеможливило будь-які шляхи до відступу. Пролобійована за вдалих обставин, недоопрацьована, як показує сьогоднішня ситуація – вигідна окремим політичним силам, нова редакція Конституції стала з самого початку Основним Законом не зовсім конституційного характеру, зважаючи на обставини свого “народження”. Що для Основного Закону як мінімум парадоксально, ну, а власне, неприпустимо.
Позитивні аспекти внесення змін до Конституції
Доцільно було б поставити питання власне про необхідність внесення змін до Конституції. Чи справді мусив мати місце такий крайній захід. Чи можна було б обмежитися старими нормами, які могли б бути правильно витлумачені Конституційним Судом і врегульовані прийняттям законів “Про Кабінет Міністрів”, “Про Верховну Раду”, “Про президента України”? Очевидно, так було б доцільніше зробити. Але наша політика – це велика нечесна гра, в тому числі і з основним законом, прийняття змін на той час до якого, було явно вигідним “компенсаційним презентом” за напівпрограні вибори для команди тодішнього президента Кучми і його наступника-кандидата.
То чи є позитивні моменти у законопроекті №4180? Що стосується персонального складу Кабінету Міністрів, то тут, безумовно є позитивним розширення кадрових повноважень парламенту. Але, в принципі, навіть за старою Конституцією парламент міг, хоч і непрямо, впливати на персональний склад уряду(зокрема ст.85 (п.11,12). Тобто парламент міг впливати на персональний склад Кабінету міністрів через затвердження або не затвердження програми діяльності уряду. Відповідно до Конституції, не затвердження Програми діяльності кабінету Міністрів було підставою для дострокового припинення його повноважень. Теж саме і з затвердженням прем’єра за поданням президента. Але оскільки парламент не користувався такою можливістю, то ключову роль у формуванні уряду почав відігравати президент. Тому, якщо президент належав би до тієї сили, що і парламентська більшість (вже за новою Конституцією), то ця норма не мала б великого значення. Хоча сталося абсолютно протилежне – президент і уряд разом з парламентом знаходяться в опозиції щодо один одного.
Позитивним моментом є розширення статті 78 – про несумісність депутатського мандата з іншими видами діяльності. “Народний депутат у двадцятиденний строк з дня виникнення таких обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про складення повноважень народного депутата України”. Таке розширення статті доцільне, бо історія з сумісниками в уряді Юлії Тимошенко ніяк радикально не могла бути вирішена. Міністри ніяк не хотіли прощатись з депутатським мандатом, а норми, яка б змушувала їх це зробити не існувало.
Розширено статтю 94. Це теж можна вважати позитивним моментом, бо вона вносить ясність – що робити, коли президент після повторного розгляду і ухвалення закону не підписав його.
Тому, гіпотетично Конституція, можливо і могла б дати позитивні результати, незважаючи навіть на недоопрацьованість і певну суперечливість, якби рівень політичної культури в нашій державі був вищим і депутати доросли б до парламентсько-президентської форми правління, а не просто розбалансували остаточно всю владну вертикаль. Зокрема, Микола Козюбра (доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України) вважає так: “Я не заперечую потреби зміцнення парламентаризму в Україні. Це явище є на сьогодні поширеною тенденцією для багатьох розвинених країн, зокрема для країн Європи, з іншого ж боку, необхідна готовність до такого зміцнення і самого парламенту, і населення. (...)Попри будь-які зміни до Конституції непрозорі, “підкилимні” домовленості між політиками визначали і будуть визначати політичний процес. Тому, навіть найякісніші конституційні зміни будуть малоефективними без готовності до них політиків і суспільства, без належного рівня політичної правової культури”3.