Региональные элиты уже постепенно оправляются от наступательной федеративной реформы 2000 года. Этот процесс, малозаметный для информационного поля, идет пусть и медленно, но по нарастающей. Он выражается:
- в тихом губернаторском сопротивлении, прикрытом демонстративной "пассивностью" (например, главы регионов тихо "переварили" полпредов, переиграв их, за редким исключением, на региональном политическом поле);
- в росте публичных негативных реакций на конкретные действия федерального центра со стороны отдельных представителей региональных элит;
- перенаправливании протестных настроений, проявляемых в регионах, в сторону федеральной власти (наряду с общим увеличением протестных акций);
- открытой публичной критике дальнейшей политики централизации государства (при расширении круга субъектов подобной критики) - см. например " Прусак разбушевался " (" Независимая газета", 24.05 ).
Рост публичной критики политики централизации со стороны региональных лидеров свидетельствует о сохранении предпосылок формирования единой губернаторской фронды. Пока отсутствует "техническая площадка" формирования подобной фронды: губернаторы вытеснены из Совета Федерации, а Государственный совет по своему формату в принципе подобной площадкой стать не может.
Однако роль подобной площадки могут на первых порах сыграть окружные советы - советы глав исполнительной власти при полпредах в федеральных округах. Их формат не является препятствием для формирования общей негативной позиции (а впоследствии и реакции) как по общим, так и конкретным направлениям политики федерального центра.
Если в отношении организационного формирования губернаторской фронды речь может еще вестись гипотетически, на сценарном уровне, то переадресация протестных настроений с регионального уровня на федеральный - уже начавшийся процесс. У губернаторов есть неизбежные козыри на руках: политика бюджетной централизации, перераспределение наиболее привлекательных налогов и бюджетных поступлений в пользу федеральной власти.
Ключевым же козырем становится ЖКХ. Политические дивиденды от увеличения доходов широких слоев населения немедленно девальвируются протестными настроениями в отношении роста тарифов коммунального хозяйства (особенно показательны в этом отношении пенсионеры: регулярные повышения пенсий на фоне роста тарифов никак не сказываются на улучшении доверия к власти). Оценка текущего регионального процесса показывает: все чаще региональные лидеры канализируют недовольство населения по поводу ЖКХ в направлении федерального центра .
К вопросу об инструментах Кремля
СМИ и экспертное сообщество привычно исходят из того, что пресловутая "вертикаль власти", выстроенная В.Путиным в рамках первого этапа федеративной реформы, эффективно сработает в рамках федерального электорального цикла. Между тем если и не данный тезис целиком, то сложившуюся полную уверенность в нем можно поставить под сомнение. Это сомнение обусловлено вектором эволюции "вертикали".
"Вертикаль власти", под эгидой которой прошла половина текущего срока президентства В.Путина, обернулась обюрокрачиванием . В условиях российской специфики это во многом неизбежный процесс. Бюрократический аппарат формирует собственные интересы и стратегии их реализации. По ряду аспектов они отличны от целей и задач, стоящих перед федеративной реформой, перед главой государства, перед задачами федерального центра в рамках электорального цикла. По итогам двух лет путинская "вертикаль власти" стала частью бюрократической среды, оказалась подвержена все тем же ее порокам: коррупция, наместничество, приоритет собственных интересов перед государственными, и проч.
Яркий пример парадокса федеративной реформы (в частности, чем оборачиваются институты и механизмы реформы) дает ситуация вокруг института полпредов , проанализированная в докладе "Два года реформы федеративных отношений в России: итоги и перспективы" (авторы эксперт Р.Михайлов и директор ЦПКР В.Федоров), представленном в "Горбачев-Фонде" 23 мая.
В Докладе, в частности, указывается, что, выполнив функцию одного из проводников федеративной реформы и добившись определенной стабилизации в отношениях "центр - регионы", институт полпредов не демонстрирует эффективной способности обеспечить дальнейшее развитие страны , последующий этап федеративной реформы. Более того, в России нет на текущий момент единой модели полпредства.
Эксперты обращают внимание на то, что полномочия представителей президента остаются весьма туманными и очень многое в их работе зависит от их персональных качеств. Личностный фактор полпреда становится одним из ключевых в функционировании всей системы федеральных округов . Свидетельством тому является то, что в каждом федеральном округе сложилась своя уникальная ситуация, а каждый из полпредов выбрал себе "индивидуальную специализацию" деятельности. Каждый полпред обладает различным политическим весом, влиянием и ресурсами, по-разному воспринимается региональными элитами.
Следствием этого явилась удивительная трансформация: борьба с асимметрией российского федерализма обернулась новой асимметрией .
Политическая асимметричность института полпредов реализуется в следующих направлениях:
- в различиях их политического веса в центре и регионах. Если во многих регионах полпреды рассматриваются как фигуры, обладающие серьезным ресурсным потенциалом, как политические игроки, то на федеральном уровне оценка их политического влияния существенно ниже;
- в различиях политического веса и влияния полпредов по различным федеральным округам: влияние одного полпреда в "своем" федеральном округе несопоставимо с аналогичным влиянием другого полпреда в "своем" округе;
- а также в различиях веса одного и того же полпреда по конкретным регионам его округа: проще говоря, позиции С.Кириенко в Нижегородской области несопоставимы с его же позициями в Республике Татарстан.
Усиление персонального фактора обернулось тем, что полпреды эволюционировали от статуса крупных государственных чиновников-представителей президента к политическим фигурам, самостоятельным игрокам как федерального, так и регионального политического процесса . При этом главы регионов, за редким исключением, переиграли полпредов на внутрирегиональном политическом поле. С одной стороны, институт полпредов полностью вписался в политическую систему России, а с другой - как бы растворился в ней.
Следует учитывать тот факт, что институт полпредов не только выступает в роли передаточного звена между центром и регионами. В лице полпредов президента формируется своего рода промежуточная элита , находящаяся между федеральной и региональной элитами. Формируется самостоятельный элитный слой со своими интересами, который стремится играть все более активную роль в политической жизни. Таким образом, указывается в докладе, "вертикаль власти" начинает выступать как самостоятельный политический субъект, а не инструмент реформ.
Насколько эффективно, исходя из представленного в докладе анализа эволюции института полпредов, данный механизм первого этапа федеративной реформы может успешно конкурировать с административным ресурсом региональных элит - вопрос сложный, на который тяжело ответить однозначно. Следовательно, интерес к главам субъектов Федерации накануне парламентских и президентских выборов 2003 и 2004 годов у Кремля объективно будет усиливаться. И данный интерес будет принципиальным образом влиять на постановку целей и задач второго этапа федеративной реформы .
Вывод
Начало федерального электорального цикла рискует стать поводом, провоцирующим региональные элиты к пересмотру сложившегося баланса федеративных отношений. Региональный административный ресурс, имеющий в ходе выборов особое значение, является как предметом, так и инструментом торга между центром и регионами. Данный торг пойдет по основным конфликтным линиям и проблемным узлам в отношениях между центром и регионами: по конституционно-правовому блоку, бюджетно-экономической проблематике, партийно-политическим вопросам, а также в отношении местного самоуправления. Данные проблемные узлы мы намерены особо рассмотреть в соответствующих материалах на сайте СМИ.ru .
Независимая газета: Прусак разбушевался (Андрей Рискин)
Независимая газета: Сергей Миронов: "В органах власти работает слишком мало питерских"
СМИ.ru: Будет ли создан "единый фронт" против Путина? (Наталья Серова)
ВВП.Ru: Психологическая легитимность - это сильная власть и массовое доверие к ней населения страны (Екатерина Михайлова)