Таким образом, с подписанием Федеративного договора в России сложилась такая модель взаимоотношений федерации с краями, областями, при которой последним предоставлялась возможность развиваться лишь в рамках территориального образования на правах автономии.
Требования краев, областей по уравниванию в правах с республиками в период подготовки и принятия новой конституции Российской Федерации
Модель областной автономии не могла удовлетворить края, области по ряду причин. Основная из них, как представляется, была предопределена обострением социально-экономического кризиса и нестабильностью политической ситуации в центре. В этих условиях краям, областям нужны были гарантии проведения более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионе, смягчающей пресс реформ и корректирующей в интересах населения не всегда продуманные меры центральной власти. В то время как у краев, областей отсутствовали такие гарантии, республики в составе РФ с подписанием Федеративного договора получили не меньше как статус суверенных республик. Это предопределило характер борьбы краев, областей за уравнивание в правах с республиками в ходе развернувшегося в России процесса подготовки и обсуждения новой Конституции. Основные принципиальные требования в этот период сводились к следующему.
Если республики самостоятельно определяли модель разделения властей, избирали своих президентов, формировали в парламентах собственное, им подчиненное правительство, создавали Конституционные и Верховные суды, то края, области были вынуждены жить по схеме, строго привязывающей их государственно-правовую политику к политике центра. Навязываемая сверху система назначения глав исполнительной власти президентом РФ, однозначное определение в российском законе структуры власти и организационно-правовых форм деятельности на уровне края, области не могли не вызывать противодействия со стороны краев, областей. Отсутствие права на самостоятельное определение власти не давало возможности в случае несогласия со спускаемой сверху моделью власти, кандидатурой назначенного главы исполнительной власти делать собственный выбор. Ущемленность в правах породила незаконные акции отдельных краев и областей в организации представительной и исполнительной властей на территории их ведения, в решении кадровых вопросов[38].
В отличие от республик края, области не имели права на законотворческую деятельность.
Зафиксированное в п. 2 ст. 7 протокола к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга обращение рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права на принятие законов так и небыло принято во внимание. В этом отношении по своему статусу края, области даже не дотягивали до правового положения упомянутых выше областных автономных образований Италии и Испании, которым гарантировано на конституционном уровне право на издание законов.
Суть требования краев, областей выражалась не столько в том, чтобы придать правовым актам краев, областей титул законов. Главная причина неудовлетворенности заключалась в ограничений краев, областей в полномочиях правового регулирования. Многие законы РФ, имеющие принципиальное значение для проведения реформ в регионах и защиты прав и интересов населения, определяли в качестве дополнительного уровня конкретизации федеральных норм лишь законы республик, ничего не упоминая о правовых актах краев, областей. Такими федеральными законами явились, в частности, законы о собственности, о предприятиях и предпринимательской деятельности, о приватизации государственных и муниципальных предприятий, о приватизации жилищного фонда, об инвестициях и инвестиционной деятельности, о защите прав потребителей, об охране окружающей природной среды, о недрах, о плате за землю, о земельной реформе, Земельный кодекс. В результате, в отличие от республик, края, области оказались фактически лишенными возможности реализовывать целый ряд полномочий, закрепленных за ними Федеративным договором.
Особые претензии имелись у краев, областей в сфере финансовых взаимоотношений с федеральной властью. При отсутствии гарантированных финансовых средств, позволяющих решать проблемы развития территории, нарушении принципа социальной справедливости в вопросах их распределения в наиболее невыгодном положении оказывались края, области. Не совсем продуманная политика дотаций, субсидий и значительных льгот республикам, выжидательная позиция федеральных властей в отношении республик, отказавшихся перечислять налоговые поступления в федеральную казну, - все это не могло не вызывать противодействия со стороны краев, областей, за счет которых в основном формировались средства федерального бюджета[39].
По сравнению с республиками края, области были ущемлены и в правах на представительство. По действовавшей тогда Конституции РФ лишь республикам и автономным образованиям гарантировалось конкретное представительство на Съезде народных депутатов России[40], в Совете Национальностей Верховного Совета РФ^. Только главы исполнительной власти республик по должности входили в состав Совета Министров - правительства РФ (ст. 123 Конституции РФ).
Следовательно, к периоду подготовки и обсуждения проекта новой Конституции Российской Федерации у краев, областей накопились серьезные основания для выдвижения требований по уравниванию в правах с республиками. Неуверенность краев, областей в успешном решении данных проблем в новой Конституции России подтолкнуло немалую часть из них на крайние формы борьбы за приобретение статуса полноценного субъекта Российской Федерации. Так, именно в этот период данные государственно-территориальные образования реально использовали крайнюю форму борьбы - «республиканизацию»[41]. Края, области присоединились к бюджетно-финансовой войне с центром, инициированной республиками, проявляя здесь особую организованность[42]. Прохладное отношение краевых, областных Советов народных депутатов к Совету федерации, образованному в тот период припрезиденте России,к проекту новой Конституции России свидетельствовало об их недоверии к федеральной власти. Отдельные края, области, используя пошатнувшееся положение центра, стали потихоньку пробивать себе немыслимые ранее льготы и блага.
Когда к сентябрю 1993 г. в России была создана ситуация неуправляемости, стало более чем очевидно, чтоуспех конституционной реформы невозможен без решения проблемы равенства субъектов Российской Федерации. И в этой связи естественен сегодня вопрос, действительно ли новая Конституция России сняла источники конфликтности между федерацией и краями, областями.
[3] Комметарий к конституции Российской Федерации. М.,1996. С.276.
[4]РГ.1995.14 дек.
[6] Комметарий к конституции Российской Федерации. М.,1996. С.280.