Кроме того, нормы муниципального права могут быть поделены на нормы материально-правовые и процессуальные. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы муниципального права определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.
Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам.
Правовой институт в муниципальном праве представляет совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу.
К муниципально-правовым институтам относятся, например, основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых институтов: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.
§ 4. Источники муниципального права
Источниками муниципального права являются акты, содержащие муниципально-правовые нормы.
Можно выделить три группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.
К первой группе источников относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция Российской федерации — главный источник муниципального права. Конституция Российской Федерации содержит нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления.
Важнейшим источником муниципального права является Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. В нем содержатся нормы, раскрывающие содержание основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Нормы данного Закона устанавливают полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, а также перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований. Нормами Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закреплены основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Нормы муниципального права содержатся также в других федеральных законах, затрагивающих вопросы местного самоуправления. К их числу относится, например. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г.
Источниками муниципального права являются указы Президента Российской Федерации, содержащие муниципально-правовые нормы: Указ Президента Российской федерации “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации” от 22 декабря 1993 г. (действует в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Федеральному закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” от 28 августа 1995 г.); Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. “О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации” и др.
Нормы муниципального права могут содержать постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, которые также относятся к источникам муниципального права. Примером может служить Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской федерации” от 10 июня 1994 г.
К источникам муниципального права относятся содержащие муниципально-правовые нормы постановления Правительства Российской Федерации, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 1994 г. “Об утверждении Примерного порядка и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства”.
Источниками муниципального права являются нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы муниципального права.
К первой группе источников муниципального права относятся также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, например: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. “По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 г.)'.
Вторую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления. Кроме того, в эту группу источников муниципального права входят акты президентов республик, глав администраций других субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права.
В третью группу источников муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Это прежде всего уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования; решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и другие нормативные правовые акты муниципальных образований.
§ 5. Муниципально-правовые отношения, их субъекты
Муниципально-правовые отношения — это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях.
Субъектами муниципально-правовых отношений являются:
муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;
общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.
Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида.
I. Особым субъектом муниципального права является муниципальное образование, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. От имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.
Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право на создание объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.
Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосредственно.