Пономарева Л.В.
Распад Советского Союза и создание новых независимых государств вызвали необходимость обеспечения взаимной защиты в странах Содружества Независимых Государств и странах Балтии прав граждан бывших союзных республик. В настоящее время проблемы гражданства вышли на первый план политики Российской Федерации в отношениях с государствами, входившими в состав СССР, так как все новые республики получили международное признание и поэтому по отношению к России стали зарубежными странами, называемыми государствами "ближнего зарубежья". Правительства стран Балтии - Латвии, Литвы, Эстонии - возражают против применения к ним термина "ближнее зарубежье", подчеркивая тем самым свою самостоятельность и независимость.
Проблемы определения правового статуса иностранцев в России и российских граждан за пределами России приобрели в 90-х годах ХХ века особое значение, так как после распада СССР миллионы людей, проживающих в бывших союзных республиках, стали для России иностранцами. Кроме того, в силу возникновения межнациональных конфликтов в ряде мест на территории бывшего Союза и сложного экономического положения в большинстве новых независимых государств многие граждане вынуждены покинуть свои государства и стать беженцами, приехав в Россию как наиболее перспективное государство для постоянного жительства и получения российского гражданства. Примерно пятьдесят лет для граждан республик Прибалтики и Молдавии, более семидесяти лет для граждан других союзных республик бывшего СССР существовали единые нормы о гражданстве, позволявшие обеспечить равенство прав граждан отдельных республик. Происходила свободная миграция населения на всей территории Союза, не требовалось особых формальностей для переселения из одной республики в другую, для заключения межнациональных браков, получения рабочих мест для каждого гражданина в любой республике. Правовое положение людей не зависело от национального гражданства, формально существовавшего в каждой республике, на всей территории СССР действовал единый паспорт гражданина Союза Советских Социалистических Республик. В союзных республиках, кроме России, паспорт содержал указание на принадлежность лица к гражданству одной из республик.
После распада СССР каждая республика, стремясь к приобретению суверенитета, старалась самостоятельно определить институт своего гражданства. Первоначально это нашло отражение в Декларациях о суверенитете и актах провозглашения независимости республик: регулирование гражданства населения новых государств было направлено на свободное решение проблем данного института в каждой республике, а впоследствии, с обретением независимости, - на полную самостоятельность в решении проблем гражданства каждой республикой.
Содержание института гражданства в странах Содружества определяется конституционными положениями, специальными законами, а также общепризнанными принципами и нормами международного права; почти во всех бывших союзных республиках приняты отдельные законы о гражданстве:
ћ Закон Азербайджана "О гражданстве Азербайджанской ССР" от 26 июня 1990 года,
-- Закон Беларуси "О гражданстве Республики Беларусь" от 18 октября 1991 года,
-- Закон Казахстана "О гражданстве Республики Казахстан" от 20 декабря 1991 года,
-- Закон Кыргызстана "О гражданстве Кыргызской республики" от 18 декабря 1993 года,
-- Закон Молдовы "О гражданстве Республики Молдова" от 2 июня 2000 года,
-- Конституционный закон Таджикистана "О гражданстве Республики Таджикистан" от 4 ноября 1995 года,
-- Закон Туркменистана "О гражданстве Республики Туркменистан" от 30 сентября 1992 года,
-- Закон Узбекистана "О гражданстве Республики Узбекистан" от 2 июля 1992 года,
-- Закон Украины "О гражданстве Украины" от 8 октября 1991 года.
Для стран Содружества Независимых Государств особое значение имеют региональные нормы, вытекающие из договоров и решений, принимаемых государствами СНГ. Межпарламентской Ассамблеей Содружества разработан рекомендательный законодательный акт "О согласованных принципах регулирования гражданства" от 29 декабря 1992 года. Данный документ направлен на повышение уровня защиты прав человека в СНГ, облегчение контактов между людьми, установление и поддержку дружественных и добрососедских отношений со всеми государствами.
Важными являются также демократические принципы, сложившиеся в практике регулирования гражданства европейскими государствами, к их числу, в частности, относятся: признание гражданства за всеми лицами, постоянно проживающими на территории государства на день принятия или введения в действие нового закона о гражданстве или имеющими обусловленный законом срок проживания; предоставление гражданства детям, родившимся на территории государства, родители которого неизвестны или не имеют гражданства; право на гражданство национальных меньшинств; льготы для предоставления гражданства женщинам-иностранкам, вышедшим замуж за гражданина государства.
Вопросы предоставления гражданства в государствах стран Содружества решаются на основе национального законодательства и двусторонних договоров между этими государствами, которые являются приоритетными перед нормами внутреннего законодательства в соответствии с законами о гражданстве большинства государств. Это, например, Соглашение между Российской Федерацией и Казахстаном "Об упрощении порядка приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию" от 20 января 1995 года; Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 20 января 1995 года.
Иностранными гражданами признаются лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства. Положение иностранцев в России определяется Конституцией Российской Федерации, в соответствии с частью 3 статьи 62 иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Таким образом, Конституция России закрепляет принцип национального режима, который подлежит применению не только к иностранным гражданам, но и к лицам без гражданства.
Основополагающее значение для определения правового положения иностранцев в странах Содружества имеют общепризнанные принципы международного права в области прав человека, закрепленные в следующих документах: Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года.
В России и других государствах Содружества правовой статус иностранцев регулируется нормами конституционного, административного, гражданского, гражданско-процессуального, трудового, семейного, таможенного, уголовного, уголовно-процессуального права. Однако в результате признания целесообразности специального законодательного регулирования в СССР в 1981 году был принят Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР, подготовлен проект Закона РФ о правовом положении иностранных граждан в России; законы о правовом положении иностранных граждан приняты в Белоруссии и Казахстане.
К основным законодательным актам, определяющим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, в части, не противоречащей Конституции России 1993 года, относятся: Закон СССР от 24 июня 1981 года "О правовом положении иностранных граждан в СССР", вступивший в силу с 1 января 1982 года, Законом о гражданстве РФ от 28 ноября 1991 года с изменениями и дополнениями, Законом РФ о беженцах от 19 февраля 1993 года. Законом РФ от 1 апреля 1993 года "О государственной границе РФ", Законом от 15 августа 1996 года "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ", Положением о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 26 июля 1995 года.
Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР 1981 года предусматривает разделение всех иностранных граждан на две категории, в зависимости от степени устойчивости правовой связи иностранца с государством: постоянно проживающих и временно находящихся на территории России. Закон исходит из того, что факт постоянного проживания какого-либо лица в стране определяет существенным образом его правовое положение, так, в вопросах трудовой деятельности, обеспечения жильем, предоставления медицинской помощи, образования иностранные граждане, постоянно проживающие в России, полностью приравниваются к гражданам России.
Российское законодательство исходит из следующих основных принципов правового положения иностранных граждан:
-- иностранцы пользуются правами и свободами наравне с отечественными гражданами, и несут те же обязанности;
-- иностранцы равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств;
-- в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод отечественных граждан, могут быть установлены ответные ограничения;
-- использование иностранными гражданами своих прав в России не должно наносить ущерба интересам общества и государства, правам и законным интересам граждан РФ и других лиц, как и остальные участники гражданского оборота, иностранцы обязаны соблюдать действующие в РФ законы, включая и те, которые определяют порядок осуществления субъектами своих гражданских прав.