Требование целевого использования, безусловно, является исключением из общего правила, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц (п.2 ст.209 ГК РФ), в том числе - определять назначение его использования. Согласно п.2 ст.7 ЗК РФ, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, хотя любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Таким образом, целевое назначение земельного участка оставляет его собственнику широкий выбор вариантов использования, но – в довольно жестких рамках. При этом сама по себе обязанность целевого использования не является уникальной чертой правового режима земель – согласно ч.1 п.2 ст288 ГК РФ, жилые помещения предназначены для проживания граждан.
Что касается обязанности рационального использования, ее также можно отнести к уникальным чертам правового режима земли. Обязанность же экологически безопасного использования, на первый взгляд, представляется общеправовой – в соответствии со ст.58 Конституции РФ каждый обязан сохранять природу и окружающую среду. В то же время, вышеприведенное требование имеет совершенно определенный круг адресатов – собственников земли и других природных объектов. Согласно п.3 ст.209 ГК РФ (который воспроизводит норму ч.2 ст.36 Конституции РФ), собственник земельного участка использует его свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.
Из данной нормы можно вывести имеющее принципиальное значение следствие, касающееся запрета собственнику земельного участка причинять ущерб окружающей среде. В отношении права собственности на земельный участок решающее значение имеет не то, что субъект права является собственником, а то, что объектом права собственности является земельный участок – природный объект, то есть часть окружающей среды. Таким образом, смысл нормы п.3 ст.209 ГК РФ состоит в том, что собственник земельного участка не вправе причинять вред самому земельному участку, несмотря на то, что тот является его собственностью. Этот вывод находит свое подтверждение в ст.42 ЗК РФ, согласно которой использование земельных участков должно осуществляться способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Кроме того, аналогичная по смыслу норма содержится в п.1 ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Таким образом, неиспользование, нецелевое, нерациональное, небезопасное экологически использование в определенных случаях может привести к прекращению права собственности на земельный участок. Здесь следует отметить, что А.К. Голиченков в комментарии к ЗК РФ указывает на то, что, по его мнению, норма ст.285 ГК РФ «хотя и содержится в ГК РФ, но регулирует отношения по использованию и охране земель, то есть является нормой земельного права. Согласно ч.3 п.1 ст.2 комментируемого Кодекса нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. Следовательно, с момента вступления в силу ЗК РФ указанная выше норма ст.285 ГК РФ не может применяться».[9]
С вышеприведенным высказыванием вряд ли можно согласиться. Представляется, что в данной ситуации следует учитывать не общую норму ч.3 п.1 ст.2 ЗК РФ, в которой речь идет о земельных отношениях безотносительно их содержания, а носящую специальный характер норму п.3 ст.3 ЗК РФ, согласно которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, законодательством. Тот факт, что ЗК РФ «не предусматривает такого основания, как изъятие земельного участка у собственника» в соответствии со ст.285 ГК РФ[10], сам по себе отнюдь не исключает возможности применения данной нормы.
Так, в ст.44 ЗК РФ говорится о принудительном изъятии у собственника его земельного участка, но перечень оснований такого изъятия не конкретизируется. А.К. Голиченков пишет, что ЗК РФ «содержит три основания принудительного изъятия земельных участков: изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд; конфискация земельного участка; реквизиция земельного участка».[11] Прежде всего, следует отметить, что реквизиция в трактовке ст.51 ЗК РФ, являясь основанием принудительного изъятия земельного участка, вряд ли может быть включена в перечень оснований прекращения права собственности (о чем идет речь в ст.44 ЗК РФ), так как предполагает временное изъятие земельного участка с выдачей документа о реквизиции, а не прекращение носящего постоянный характер права собственности, оформляемое в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Что касается существа рассматриваемого вопроса, конкретизация отдельных оснований прекращения права собственности в ЗК РФ не сопровождается оговоркой о том, что иные основания, поименованные в ГК РФ, к прекращению права собственности на земельные участки не применяются. В отсутствие такой оговорки исключать какие-либо основания прекращения права собственности, предусмотренные ГК РФ, из перечня применимых к праву собственности на земельные участки, представляется некорректным.
Здесь следует отметить еще одно обстоятельство. А.К. Голиченков пишет по поводу нормы ст.285 ГК РФ: «Нужно иметь в виду, что сходные действия рассматриваются Земельным кодексом как основание принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками».[12] Однако данное обстоятельство вызвано тем, что в ст.287 ГК РФ говорится о том, что прекращение прав на земельный участок, принадлежащих арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка этими лицами осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством. Таким образом, ст. 45,46,47 ЗК РФ восполняют пробел в гражданском законодательстве относительно оснований прекращения иных, кроме права собственности, прав на землю. В отношении же права собственности вопрос решается непосредственно гражданским законодательством, поскольку земельным законодательством иное не предусмотрено.
В то же время, в данном вопросе есть еще одна проблема, связанная с нормой п.1 ст.286 ГК РФ «Порядок изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования». Согласно этой норме орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным статьями 284 и 285 настоящего Кодекса, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Далее в ст.286 ГК РФ говорится о том, что, если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.
Исходя из вышеизложенного, очевидно, что механизм исполнения решения об изъятии участка закреплен непосредственно в ГК РФ. Проблема возникает в связи с тем, что ЗК РФ не определяет вышеупомянутый орган государственной власти или местного самоуправления, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях. Здесь следует согласиться с мнением Е.Л. Мининой, которая пишет о том, что в данном случае следует ориентироваться на нормы ст.54 ЗК РФ, устанавливающей такую процедуру в отношении землевладельцев и землепользователей».[13] Дополнительным аргументом в пользу справедливости вышеприведенного мнения служит ч.2 п.3 ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которая называется «Принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения». В соответствии с данной нормой, заявление в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения направляется по правилам, установленным ЗК РФ для принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником, ввиду ненадлежащего использования земельного участка.
Таким образом, правомочие пользования в структуре права собственности на земельный участок по отношению к возможности собственника абстрактного имущества использовать его обладает весьма существенной спецификой. Не менее специфичными особенностями обладает и правомочие распоряжения земельным участком. В общем случае, правомочие распоряжения подразумевает возможность определять юридическую судьбу вещи путем изменения ее назначения, состояния (вплоть до уничтожения) или принадлежности (вплоть до отчуждения). Собственнику земельного участка, прежде всего, принадлежат не все упомянутые возможности. Так, упомянутой выше ст.7 ЗК РФ в императивной форме закреплена обязанность использования земельного участка в соответствии с целевым назначением. Что касается возможности изменить его назначение, в ст.8 ЗК РФ «Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую», в зависимости от формы собственности и категории земель, это отнесено к компетенции Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ либо органов местного самоуправления. То есть, применительно к земельным участкам возможность изменения назначения является не правомочием в структуре субъективного имущественного права, а полномочием органа публичной власти.