Необходимо отметить, что данная норма породила достаточно серьезную проблему, которая неразрешима без внесения соответствующих изменений в законодательство. Так, О.М. Козырь пишет, что новый ЗК РФ ограничил круг субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, исключив из него коммерческие организации.[17] Против этого следует привести два возражения: во-первых, из круга субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками исключены не все коммерческие организации (имеются в виду федеральные казенные предприятия), во-вторых, из него исключены не только коммерческие организации (имеются в виду учреждения, созданные частными лицами).
В этой связи возникает вопрос: на каком титуле будут владеть землей унитарные предприятия (кроме казенных) и частные учреждения (если собственником земельного участка, предоставленного им, является собственник остального имущества)? Поскольку право собственности, очевидно, исключается, остается только право аренды. Однако в этом случае возникает следующий вопрос: поскольку арендодателем будет выступать собственник остального имущества юридического лица, в чем смысл установления арендных отношений? Почему не заставить унитарное предприятие или частное учреждение платить собственнику за использование любого переданного им имущества арендную плату? И даже если допустить возможность (но не целесообразность) аренды земельного участка унитарным предприятием, такая возможность исключается из соображений здравого смысла в отношении частного учреждения. Очевидно, что абсолютно бессмысленно возвращать собственнику имущества учреждения в виде арендной платы часть средств, ранее переданных собственником учреждению для финансирования его деятельности.
Более того, даже если в рассматриваемых случаях отказаться от требования возмездности использования земельных участков унитарными предприятиями и учреждениями, предложив вместо аренды безвозмездное срочное пользование (в условиях запрета обращаться к праву постоянного (бессрочного) пользования), такое решение вряд ли можно будет назвать приемлемым. Передача собственником созданному им юридическому лицу включаемого в основные фонды имущества во временное пользование, как представляется, противоречит сути возникающих отношений – прочее имущество передается в вещное право, не ограниченное во времени. По крайней мере, в этой связи непонятно различие между казенным предприятием (которое получает земельный участок в постоянное пользование, а прочую недвижимость – в оперативное управление) и другими унитарными предприятиями (которые получают земельные участки во временное пользование, а прочую недвижимость – в хозяйственное ведение). И тем более непонятно различие между публичными и частными учреждениями, которые прочую недвижимость равно получают в оперативное управление, а земельные участки – также по-разному.
Здесь надо также отметить, что в ходе развития постсоветского земельного права к числу субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками законом были отнесены граждане. Однако согласно п.2 ст.20 ЗК РФ гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование более не предоставляются. При этом право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан ранее, сохраняется.
В то же время содержание права постоянного (бессрочного) пользования в действующие Земельный и Гражданский кодексы также определяют по-разному. Так, согласно п.4 ст.20 ЗК РФ, граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками. Однако в соответствии со ст.270 ГК РФ «Распоряжение земельным участком, находящимся в постоянном пользовании», лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование только с согласия собственника участка. В этой части ситуация аналогична той, что возникла с правом пожизненного наследуемого владения. Дальнейшее развитие событий также предопределено – согласно п.5 ст.20 ЗК РФ, каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, аналогично участкам, предоставленным на праве пожизненного наследуемого владения.
К числу ограниченных вещных прав на землю относится также право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Интересно, что земельное законодательство как будто самоустраняется от правового регулирования отношений, связанных с возникновением данного права, поскольку, согласно п.1 ст.23 ЗК РФ, частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. В то же время, согласно п.4 той же статьи, сервитут может быть срочным и постоянным. В связи с этим возникает вопрос: на каком основании право срочного пользования определяется термином «сервитут», если последний со времен римских юристов относится к числу вещных прав, одним из атрибутов которых является бессрочность?
Здесь следует обратиться также к закрепленному в ЗК РФ понятию «публичный сервитут». Очевидно, что таковой к числу вещных прав не относится, однако его рассмотрение в нашем случае обусловлено тем, что публичный сервитут – одно из наиболее вероятных обременений вещных прав на земельные участки. Весьма спорным представляется тезис о том, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления (п.2 ст.23 ЗК РФ). Сервитутом обременяется индивидуально определенное имущество, следовательно, акт об установлении сервитута - индивидуальный правовой акт, применимый к конкретному правоотношению по поводу конкретного объекта. Нормативный акт может лишь определять цели обременения (как это сделано в п.3 ст.23 ЗК РФ), основания его установления (как это крайне неудачно сделано в п.2 той же статьи) и т.п. Поэтому представляется, что основанием для установления публичного сервитута может быть решение владельца земельного участка, органа исполнительной власти (если владелец не оспаривает его) либо суда (если владелец не согласен с установлением обременения).
Наконец, заслуживает особого интереса одна из разновидностей публичных сервитутов – для свободного доступа к прибрежной полосе. О.М. Козырь пишет: «Известно, что при законодательном запрете на приватизацию земель в пределах прибрежной полосы за последние годы, в первую очередь в начале 90-х годов, большое число земельных участков по берегам рек и озер было передано в частную собственность для строительства дач, коттеджей, баз отдыха. В результате население было лишено права свободного доступа к водным объектам. Установление публичных земельных сервитутов может помочь в решении этой проблемы».[18] Представляется, что незаконная приватизация не лишила население права свободного доступа к водным объектам - это право было нарушено. Поэтому оно, как любое нарушенное право, подлежит защите – надлежит создать условия для фактической реализации юридически обеспеченной возможности либо исключить законодательное закрепление такой возможности.
Помимо вещных прав и их обременений, заслуживают внимания также обязательственные права на землю, прежде всего - право аренды земельных участков, то есть право возмездного срочного пользования. Общие положения об аренде содержатся в главе 34 ГК РФ, однако в силу вышеуказанных причин они применяются к отношениям по аренде земельных участков только в том случае, если это не противоречит специальным правилам, содержащимся в земельном законодательстве. Именно эти специальные правила и вызывают наибольший интерес
Так, прежде всего это относится к закрепленной в п. 5 ст.22 ЗК РФ возможности арендатора передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка[19] в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. Далее отмечается, что в указанных случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. Последняя оговорка вряд ли необходима, так как право аренды не передается в буквальном смысле залогодержателю (не переходит к нему в силу залога) – право залога всего лишь обременяет право аренды. Кроме того, согласно п. 6 ст.22 ЗК РФ, арендатор земельного участка имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.
Таким образом, ЗК РФ закрепляет в отношении аренды земель правила, диаметрально противоположные тем, что установлены ГК РФ для аренды прочего имущества, согласно которым распоряжение правом аренды (а, следовательно, арендованным имуществом) допускается, по общему правилу, лишь с согласия собственника-арендодателя. Однако предложенное в ЗК РФ решение представляется необоснованным в силу того, что, по общему правилу, распоряжаться имуществом может лишь его собственник. Не обладая правом собственности на имущество, передать иные свои права на него другому лицу можно лишь с разрешения собственника. Как уже отмечалось выше, в общем случае лицо может передать другому свои права в том объеме, в котором они ему принадлежат, но если это затрагивает права третьих лиц на передаваемую вещь, предполагается получение их согласия. В то же время закрепленная в ЗК модель предполагает в виде общего правила распоряжение чужим имуществом без участия в распоряжении им его собственника – собственник не участвует в осуществлении права, принадлежащего, в конечном счете, ему.