Подобная алогичность, бессистемное и противоречивое отношение федерального законодателя к праву муниципальной собственности на земельные участки породило неупорядоченную и произвольную правоприменительную практику, дезориентировало органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. На протяжении пяти лет в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях идет стихийное самовольное разграничение государственной собственности на землю, в том числе предпринимаются попытки формирования муниципальной собственности на землю.
Например, в Челябинской области, слегка переработав проект Федерального закона "О государственных и муниципальных землях", принимают собственный Закон от 11 февраля 1999 года № 63-ЗО "О государственных и муниципальных землях Челябинской области". В нем предусматривается перечень земель, отнесенных к муниципальной собственности, права муниципального образования как собственника муниципальных земель, порядок передачи земельных участков из государственной собственности области в муниципальную собственность и др. В Мурманской области принят отдельный Закон от 20 апреля 1998 г. № 99-01-ЗМО "О муниципальных землях". В данном законе также определяются объекты права муниципальной собственности на землю, порядок оформления права собственности муниципального образования на землю. В той или иной форме попытки формирования муниципальной собственности на землю предприняты в нормативных правовых актах Омской, Новосибирской, Саратовской, Тюменской, Томской, Калининградской, Самарской, Свердловской областях, Хабаровском крае и многих других субъектах Российской Федерации.
Не отстают от российских регионов и муниципальные образования. Одно лишь перечисление городов, поселков, районов, волостей, округов, объявивших себя собственниками земли, заняло бы всю эту газетную полосу. "Правилом хорошего тона" и обычной практикой стало включение в уставы муниципальных образований формулировок типа "в муниципальной собственности района (города, поселка) находятся все земли, расположенные в его границах, за исключением земель, находящихся в государственной и частной собственности". Главой Балашихинского района Московской области принято постановление от 27 декабря 1999 года № 1812/30с "О праве муниципальной собственности на земли в пределах границ Балашихинского района".
Не останавливаясь подробно на всех недостатках указанных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, попытаемся в принципе установить, правомерны ли попытки на таком уровне разграничить государственную собственность на землю и на этой основе сформировать муниципальную собственность на землю.
Для этого обратимся прежде всего к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К вопросам местного значения, перечисленным в ст. 6 указанного Федерального закона, относится не формирование права муниципальной собственности, в том числе на землю, а лишь владение, пользование и распоряжение ею. Иными словами, органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на разграничение государственной собственности на землю, они могут управлять и распоряжаться только теми земельными участками, право собственности на которые возникло в установленном федеральным законом порядке.
Что касается субъектов Российской Федерации, то их полномочия в области местного самоуправления исчерпывающим образом устанавливаются в статье 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Единственное полномочие, имеющее, на первый взгляд, отношение к рассматриваемому вопросу ("регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность"), неприменимо к земле, поскольку субъекты Российской Федерации не являлись и до сих пор не являются законными и полноправными собственниками земельных участков и, следовательно, не вправе передавать их муниципальным образованиям.
Справедливости ради следует отметить, что разграничение государственной собственности – предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно (постановления от 04.04.96 г. №9-п, от 24.12.96 г. № 21-п, от 21.03.97 № 5-П, от 09.01.98 г. № 1-П и др.) указывал, что Конституция Российской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Норма аналогичного содержания закреплена позднее в п. 2 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Но корректно ли применять положение об опережающем нормотворчестве субъектов Российской Федерации к такому вопросу, как разграничение государственной собственности? По твердому убеждению автора, нет. Допустим по аналогии, что один из наследников приступил к разделу наследственного имущества в "опережающем порядке". Безусловно, что в этом случае права остальных наследников будут нарушены. Та же ситуация складывается сейчас в области разграничения государственной собственности на землю. Решение этой проблемы требует участия всех будущих собственников – Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Обеспечить согласование их интересов может только федеральный закон, который должен быть принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации. В то же время законодательная процедура в субъектах Российской Федерации и, тем более, в муниципальных образованиях, таких возможностей по учету интересов Российской Федерации не предоставляет.
Поэтому неоправданно поспешное принятие законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о разграничении государственной собственности на землю и формирование на этой основе муниципальной собственности на землю до вступления в силу соответствующего Федерального закона противоречит законодательству Российской Федерации и не учитывает ее интересы.
Из изложенного следует, что в настоящее время не может быть принят законный акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, устанавливающий право собственности конкретного муниципального образования на конкретный земельный участок. Следовательно, отсутствует одно из оснований государственной регистрации прав, установленное п. 1 ст. 16 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Учреждение юстиции должно занять твердую позицию и в полном соответствии с законодательством Российской Федерации отказать в государственной регистрации права муниципальной собственности на землю. В этом случае нормативные правовые акты, провозглашающие право собственности муниципального образования на землю, остаются пустой, но далеко не безобидной декларацией.
К сожалению, нередки случаи, когда учреждения юстиции все-таки производят государственную регистрацию права муниципальной собственности на землю (при этом правоустанавливающим документом признается устав муниципального образования). Это не только противоречит законодательству Российской Федерации, дискредитирует учреждения юстиции, свидетельствует об их низкой правовой квалификации, но и породит в будущем самые негативные последствия. Дело в том, что зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Это означает, что рано или поздно, когда федеральная власть приступит к наведению порядка в местном правотворчестве, необходимо будет обращаться в суд с иском о признании недействительным каждого свидетельства о государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок! Передел собственности, который неминуемо начнется в случае, если будет принят Федеральный закон "О государственных и муниципальных землях", приведет к ожесточенным конфликтам между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами. Более того, представим себе, что гражданин или юридическое лицо приобрели у муниципального образования – "собственника" земельный участок. Где гарантия, что через несколько лет кому-либо не понадобится проверить законность такой сделки? В этом случае будет достаточно легко доказать факт отсутствия у продавца права собственности на земельный участок и, следовательно, отсутствия права отчуждать его, со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Отрадно отметить, что в некоторых российских регионах начали осознавать опасность самовольного одностороннего провозглашения муниципальных образований собственниками земель. Так, в соответствии с п. 1 Постановления Главы Администрации Краснодарского края от 24 мая 1999 г. №345 "О мерах по соблюдению на территории края земельного законодательства", органам местного самоуправления муниципальных образований края предписано "прекратить незаконную "муниципализацию" земель и принять меры к отмене ранее принятых решений о признании государственных земель муниципальной собственностью"; аналогичное решение принято в Калужской области. Но вряд ли подобные способы борьбы с незаконным разграничением государственной собственности на землю окажутся эффективными. Представляется, что в работу должны включиться органы прокуратуры, призванные, в том числе, осуществлять надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Изложенное выше позволяет автору прийти к выводу, что в настоящее время законное возникновение права собственности муниципальных образований на земельные участки невозможно, поэтому говорить о нем как о правовой реальности преждевременно. Но было бы недостаточно ограничиться лишь подобным выводом. Нужна ли в принципе России муниципальная собственность на земельные участки? К каким правовым, политическим, политическим последствиям приведет ее формирование? Имеются большие сомнения в том, что даже законное формирование муниципальной собственности на земельные участки соответствует интересам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и местного населения. Ответить на эти вопросы автор попытается в следующей статье.
Максим Валерьевич Попов, Заместитель начальника отдела по нормотворческой деятельности Центра Земельного Права, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации