Совет министров
Систему исполнительной власти в Италии возглавляет Совет Министров, статус которого определяется Законом № 400 от 23 августа 1988 г. о деятельности правительства и организации Бюро Совета Министров, а внутренняя организация и деятельность - регламентом, утвержденным декретом Председателя Совета Министров 10 ноября 1993 года. Италия является парламентской республикой, поэтому правительство страны формируется на основании результатов выборов в Палату депутатов. Согласно Конституции, Президент Республики назначает Председателя Совета Министров и по его предложению министров (ч. 2 ст. 92). В отличие от других стран одобрение парламента должен получить весь состав правительства, а не только его председатель (ч. 1 ст. 94 Основного закона). На практике подбор министров осуществляется победившими на выборах политическими партиями, которые определяют своих представителей в состав правительства. Список для представления Президенту, составленный по партийному принципу, передается Председателю Совета Министров, которого, как правило, определяют в последний момент, поэтому он может лишь дополнить уже согласованный список кандидатом на пост какого-либо министра без портфеля91.
Совет Министров определяет общую политику правительства и направления административной деятельности, принимает решения по всем аспектам политического курса, определенного на основе доверия совместно с парламентом страны, разрешает споры о компетенции между отдельными министрами. В законодательстве определены вопросы, решения по которым в правительстве принимаются коллегиально. Это касается заявлений о политическом курсе и программных обязательствах, решений, в отношении которых можно ставить вопрос о доверии перед парламентом, проектов международных договоров, военных и политических соглашений, внешнеполитического курса и отношений с Европейским Союзом.
Согласно Конституции Совет Министров образуют председатель и министры (ч. 1 ст. 93), однако на практике состав правительства существенно трансформировался. В настоящее время его полноправными членами являются заместители председателя, министры без портфеля, заместители министров, генеральный секретарь Бюро Совета Министров. Кроме того, с 1983г. действует Совет кабинета. В, соответствии с конституционными законами на заседаниях правительства также могут присутствовать председатели областных джунт пяти областей, наделенных более широкой автономией: Сардинии, Балле д'Аосты, Фриули-Венеции Джулии, Трентино-Альто Адидже - с совещательным голосом, Сицилии - с решающим.
Председатель Совета Министров руководит общей политикой правительства, поддерживает единство политического и административного курса, поощряет и координирует деятельность министров (ч. 1 ст. 95 Основного закона). С учетом мнения членов правительства он может предлагать кандидатуры своих заместителей, формировать Совет кабинета в составе определенных им министров. Как отмечается в итальянской литературе92, председатель правительства не свободен в выборе кандидатов, поскольку члены Совета кабинета заседают в качестве «политических уполномоченных» собственных партий, а главная задача этого органа - реализовать в деятельности правительства согласованные позиции «пакта о коалиции», на основании которых представители различных политических сил вошли в состав Совета Министров.
Все службы, взаимодействующие непосредственно с председателем правительства, образуют общий секретариат Бюро Совета Министров во главе с генеральным секретарем, назначаемым главой правительства. Председатель Совета Министров также собственным декретом образует департаменты Бюро Совета Министров, определяет их компетенцию, организационную структуру и руководителей. Должности генерального секретаря и руководителей департаментов являются политическими назначениями, поэтому после приведения к присяге нового правительства прекращаются полномочия и лиц, назначенных ранее на данные посты.
Конституция не установила перечень министерств, поэтому их состав может меняться в соответствии с предписаниями обычных законов. В Италии выделяют две разновидности министров: 1) стоящие во главе министерства;
2) курирующие определенные направления, но не являющиеся руководителями ведомств93. Последние - министры без портфеля - осуществляют свои функции на основании поручения Председателя Совета Министров, который также правомочен назначать данных лиц руководителями департаментов, образуемых в рамках Бюро Совета Министров (ст. 9 Закона № 400 1988 г.). Итальянской практике известны случаи совмещения поста председателя правительства и министра, обязанностей министра без портфеля и руководителя ведомства.
Председатель Совета Министров может создавать специальные комитеты министров, которые к своей деятельности могут привлекать экспертов, в том числе и не входящих в состав публичной администрации. Комитеты министров предварительно рассматривают вопросы, относящиеся к совместному ведению, выявляют мнение в отношении важных проблем, которые необходимо выносить на рассмотрение правительства.
Заместители министров, входящие в состав правительства, являются секретарями по связям с парламентом. Они могут участвовать в дискуссиях, отвечать на вопросы и интерпелляции только в соответствии с указаниями министра, который несет персональную ответственность за деятельность своего ведомства и самостоятельно определяет круг полномочий заместителя путем издания декрета. Заместители министра назначаются на должность также декретом Президента, однако их кандидатуры председатель правительства должен согласовать с соответствующим министром.
Министры коллегиально ответственны за действия Совета Министров и индивидуально - за действия руководимых ими ведомств. Формой ответственности министра является его отставка с поста. Уход конкретного министра, как правило, не приводит к отставке всего правительства, если только это серьезно не нарушает баланс политических сил в правительственной коалиции. В соответствии с Конституционным законом № 1 от 16 января 1989 г. за преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей, министры предстают перед судом общей юрисдикции (ранее обвинения, выдвинутые против министров, были подсудны органу конституционной юстиции).
Публичная администрация
В Италии нет специального закона о центральной администрации либо об организации и деятельности публичной администрации. В самом общем виде принципы, касающиеся образования государственных учреждений, подбора кадров и организации их деятельности, устанавливаются в ст. 97 Конституции: учреждения создаются на основании предписаний закона; набор персонала, как правило, происходит на конкурсной основе; критерием оценки деятельности является правильность работы и беспристрастность администрации. В итальянской доктрине к публичной администрации относят все структуры, созданные преимущественно для осуществления какой-либо из трех задач: 1) содействие политическим институтам в сфере управления; 2) осуществление деятельности по достижению целей государственного характера, определенных политическими институтами; 3) производство продукции, оказание услуг и извлечение прибыли в коллективных интересах в соответствии с предписаниями Конституции и законов, курсом правительства страны94.
К органам публичной администрации относят структуры, различающиеся по своей организации и осуществляемым полномочиям: Бюро Совета Министров, министерства и межминистерские комитеты, национальные и высшие советы, независимые агентства и администрации, автономные службы. В самом общем виде рассмотрим их отличительные признаки.
При осуществлении своих полномочий Председатель правительства опирается на аппарат Бюро Совета Министров. Основной структурой является общий секретариат Бюро, состоящий из департаментов и служб, во главе с генеральным подразделяются на отделы и секции, а возглавляют их генеральные директора. В некоторых министерствах (обороны, внешних сношений, финансов) имеется пост генерального секретаря с координационными полномочиями. Управление персоналом осуществляется Административным советом во главе с министром, в состав которого входят представители профсоюзов и генеральные директора. Этот орган принимает решения об объявлении конкурса для замещения вакансий и продвижения по службе. В каждом министерстве есть дисциплинарная комиссия, которая готовит материалы и дает юридические консультации в отношении применения мер дисциплинарного характера.
В итальянских министерствах есть центральная бухгалтерия, которая подчиняется главной бухгалтерии Министерства казначейства, хозяйственное управление, а также вспомогательные подразделения - архив, библиотека, бюро обработки электронных данных, множительное бюро.
Периферийные подразделения создаются, как правило, на провинциальном, реже - на областном и коммунальном уровне. После осуществления областной реформы часть территориальных служб была передана на местный и региональный уровень, поэтому более остро встал вопрос о координации полномочий. В последнее время наметилась тенденция создания смешанных периферийных служб с участием государства и областей в рамках планирования развития определенной сферы (водоемы, Адриатическое побережье).
Особенностью эволюции центральной администрации Италии является создание межминистерских комитетов для координации деятельности. Впервые такой орган был образован в 1936 г. - комитет кредита и сбережений во главе с председателем правительства. В его состав вошли три министра. В настоящее время число подобных органов увеличилось: функционируют межминистерские комитеты цен, внешнеэкономической политики, координации промышленной политики, экономического программирования, продовольственной и сельскохозяйственной политики. Межминистерские комитеты создаются, как правило, на базе законодательных предписаний. В их состав могут входить либо только министры, либо руководители ведомств и специалисты в определенной сфере. Некоторые межминистерские комитеты принимают решения только единогласно, однако наиболее распространенной является следующая практика: если в состав данного органа входят только министры, то меньшинство подчиняется решению большинства95. Межминистерские комитеты должны информировать о своей повестке дня Председателя Совета Министров, при этом последний может вынести некоторые вопросы на рассмотрение правительства.