Понятие административной юстиции
Понятие "административная юстиция" имеет два основных значения. В широком смысле под административной юстицией понимается деятельность как обычных судов, так и специальных административных судов и (коллегиальных) "квазисудебных" органов по разрешению административных споров, возникающих в связи с обжалованием частными лицами неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы. Административная юстиция в узком (собственном) смысле слова - это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном прядке споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений.
Административная юстиция в собственном смысле слова как деятельность специальных административных судов в России находится в стадии становления. 22 ноября 2000 г. Государственная Дума приняла в первом чтении Закон "О федеральных административных судах в РФ", проект которого был внесен Верховным Судом РРФ.
Концепция этого закона исходит из принципа внутренней специализации судов общей юрисдикции и относит к федеральным административным судам:
Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ;
федеральные окружные административные суды;
судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуют по мере необходимости;
федеральные межрайонные административные суды.
К подведомственности административных судов относятся административные дела, связанные исключительно с рассмотрением административных споров.
Кроме того, в настоящее время научной общественностью активно обсуждается инициативный проект Федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве", разработанный Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой.
Административная юстиция в том виде, в каком она сложилась к настоящему времени в России, являет собой определенный механизм разрешения административных споров посредством общих и арбитражных судов, а также коллегиальных квазисудебных органов. Под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в как бы судебном порядке. Они не могут называться судом, поскольку являются неотъемлемой частью исполнительной власти и лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебных решений, но не все. Разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие - это функция суда. Юрисдикция квазисудебных коллегиальных органов ограничена разрешением административных споров определенного вида.
В России к такого рода органам относятся:
Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из РФ;
Высшая патентная палата Российского агентства по патентам и товарным знакам;
Комиссия для разрешения разногласий Федеральной энергетической комиссии;
Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Министерства по антимонопольной политике;
Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и т.д.
Административная юстиция в современной России выступает как административно-правовой институт, который:
включает определенную совокупность правовых норм, принципов и средств, позволяющих частным лицам оспорить неправомерные акты органов исполнительной власти и защитить субъективные права и законные интересы;
предназначен для разрешения споров, возникающих из отношений "власть-подчинение";
функционирует на базе общих и арбитражных судов, осуществляющих административное судопроизводство, и квазисудебных учреждений. В компетенцию общих и арбитражных судов входят вопросы и частного, и публичного права. Им подсудны споры как между частными лицами, так и частных лиц с государственной администрацией;
предполагает разбирательство административных споров по процессуальным правилам, установленным Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" 1993 г., КоАП РФ, ГПК РСФСР, АПК РФ, а в квазисудебных органах - в соответствии с Положением об их учреждении;
служит средством судебного и квазисудебного контроля за законностью деятельности государственной администрации;
разрешает административные споры путем признания незаконности, недействительности (действительности) или отмены оспариваемого административного акта.
Правовые нормы института административной юстиции делятся на материальные и процессуальные.
Материальные нормы устанавливают полномочия судебных и квазисудебных органов по разрешению административных споров, состав суда, формируемый для их рассмотрения, правовой статус и организацию квазисудебных учреждений и т.д.
Процессуальные нормы регулируют процедуры рассмотрения административных споров в судебных и квазисудебных органах, особенности разбирательства отдельных категорий дел и т.д.
В систему источников права, регулирующих институт административной юстиции, входят: Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные акты субъектов Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 46) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Ст. 118 Конституции устанавливает, что судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В своем Постановлении от 12 мая 1998 г. №14-П Конституционный суд РФ отнес к предмету административного судопроизводства все дела, возникающие из административно-правовых отношений и установил, что судопроизводство по этим делам "должно быть административным судопроизводством, независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом"7, а к процессуальному законодательству в этой сфере относит КоАП РФ, ГПК РСФСР и АПК РФ.
К законодательным актам, регулирующим функционирование института административной юстиции, помимо указанных кодексов, относятся:
Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" 1993 г. (в ред 1995 г.),
Закон "О судебной системе РФ" 1996 г., устанавливающий возможность создания специализированных судов по административным делам,
Закон "Об арбитражных судах РФ" 1995 г., предусматривающий создание специализированных органов в системе арбитражных судов - судебных коллегий и судебных составов по рассмотрению споров, возникающих из административно-правовых отношений и др.
К подзаконным актам, регламентирующим институт административной юстиции, необходимо отнести положения, регулирующие деятельность квазисудебных учреждений. Среди них, в частности, можно выделить:
Правила подачи жалоб, заявлений и ходатайств и их рассмотрения в Высшей патентной палате, утвержденные приказом Роспатента от 21 мая 1998 № 107;
Правила рассмотрения Федеральной энергетической комиссией РФ разногласий, связанных с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1997 г. № 1174 и др.
Среди нормативно-правовых актов субъектов РФ, регулирующих институт административной юстиции, можно выделить:
Положение о городской жилищно-конфликтной комиссии, утвержденное Постановлением Правительства г. Москвы от 06.05 1997 г.,
Положение об Экспертно-апелляционном совете при Московской лицензионной палате, утвержденное распоряжением Премьера Правительства г. Москвы от 20.11.1995 г. и др.
Таким образом, можно говорить о существовании в современной России административной юстиции в широком смысле слова, осуществляемой в порядке административного судопроизводства общими и арбитражными судами, а также в порядке квазисудебного юрисдикционного производства - различными коллегиальными квазисудебными учреждениями. Одновременно идет процесс становления административной юстиции в собственном смысле слова, который получит свое завершение с созданием административных судов и принятием закона, регулирующего осуществление административного судопроизводства. Предметом административной юстиции как в узком, так и в широком смыслах, являются споры, возникающие из административно-правовых отношений.
Понятие административного спора
В российском правоведении административный спор как разновидность правового конфликта еще не стал предметом глубоких теоретических исследований.
Одна из причин неудовлетворительной разработанности в отечественной литературе проблемы административно-правового спора связана с отрицанием возможности его существования в советском праве. С середины 20-х гг. ХХв. в официальной печати его начинают трактовать не иначе как состояние распри между гражданином и государством, невозможное и недопустимое в советском обществе. Лишь в послевоенный период, когда административную юстицию постепенно перестают рассматривать как буржуазный институт, чуждый советскому строю, и происходит ослабление идеологического ригоризма, полемика о возможности административного спора разгорается вновь.
К 70-м гг. в ходе длительной дискуссии утверждается мнение, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Этот спор свидетельствует о предположительном или действительном нарушении административными органами субъективных прав граждан или о создании иных помех их осуществлению. Он возбуждается в целях устранения этих помех и защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органов управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административный орган в лице своего представителя вправе доказывать обоснованность своих действий и неосновательность требований гражданина.