Таким образом, этим актом Временного правительства были заложены основы новой избирательной системы России и содержание избирательных прав ее граждан, в корне отличавшиеся от ранее действовавших в Российской империи.
Цель созыва Учредительного собрания 1918 года состояла в утверждении конституционных основ нового политического и государственного устройства, выработанных Временным правительством. Достижению этой цели и были подчинены выборы, проведенные на основании Положения о выборах в Учредительное собрание от 11 сентября 1917 года.2
Статья 1 Положения впервые в истории России закрепляла наиболее демократичные принципы участия населения в избрании членов Учредительного собрания: выборы были всеобщими, без различия пола, равными и прямыми при тайном голосовании и с применением начал пропорционального представительства. Избирательным правом обладали исключительно граждане России. Возрастной ценз устанавливался в 20 лет (ст. 3). Допускалось снижение возрастного ценза в отношении военнослужащих, которые пользовались правом участия в выборах, если достигали ко дню выборов возраста, установленного для последнего досрочного призыва. В соответствии с общемировой практикой в выборах не участвовали лица, признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые, находящиеся под опекой (ст. 4).
Наряду с этим устанавливался довольно обширный перечень лиц, лишенных права участия в выборах (ст. 5). К ним относились "присужденные вступившим в силу судебным приговором к каторжным работам до истечения 10 лет после отбытия наказания; к ссылке на поселение, к отдаче в исправительные арестантские отделения, к заключению в исправительном доме, тюрьме или крепости, с лишением или ограничением прав состояния - до истечения пяти лет после отбытия наказания; осужденные за кражу (за исключением наказания, налагаемого мировыми судьями), мошенничество, присвоение или растрату вверенного имущества и иные имущественные преступления - до истечения трех лет после отбытия наказания; несостоятельные должники, признанные злонамеренными банкротами, - до истечения трех лет со дня признания таковыми; военнослужащие, признанные виновными в совершении воинских преступлений, - до истечения трех лет с момента отбытия наказания". Однако в том случае, если в отношении военнослужащего отбытие наказания было отсрочено до окончания войны, право на участие в выборах за ним сохранялось.
Члены царствовавшего в России Дома Романовых не имели ни активного, ни пассивного избирательного права.
Примечательно, что, как и в царской России, несмотря на формальное провозглашение Временным правительством различного рода гражданских свобод, Положение о выборах не признавало принцип презумпции невиновности. Поэтому те из обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения применялось содержание под стражей, оказывались лишенными избирательных прав.
Аналогично избирательному законодательству активное и пассивное избирательное право в России в этот период совпадало. Это означало, что лица, которые могли избирать, могли также быть избраны членами Учредительного собрания, даже если они были внесены в списки по другому избирательному округу или вовсе не внесены в них.
Как отмечалось выше, выборы в Учредительное собрание проводились "с применением начал пропорционального представительства". Это означало, что в соответствии со статьей 42 Положения они проводились путем подачи голосов за один из заявленных списков. В списке указывались фамилия, имя, отчество, место жительства каждого кандидата, а также название организации, предложившей данную кандидатуру. Он подписывался не менее чем ста лицами, обладавшими правом на участие в выборах по данному округу. К списку прилагались заявления всех кандидатов с согласием баллотироваться в данном округе по данному списку (ст. 43-44).
Каждый избиратель имел право подписать только один список. В том случае, если его подпись обнаруживалась под несколькими списками, действительной считалась только подпись, поставленная на первом по времени подачи списке (ст. 46). Любопытно, что для реализации пассивного избирательного права такое ограничение не устанавливалось: один и тот же кандидат мог быть выставлен в нескольких списках одновременно, но не более чем в пяти в общей сложности (ст. 48) и в разных округах (ст. 49).
Число кандидатов могло быть меньше числа членов Учредительного собрания, но не должно было превышать его более чем наполовину (ст. 47). Допускалась возможность объединения различных списков в один, подписываемый всеми представителями, но такое соединение могло быть произведено лишь один раз (ст. 53—54). Списки были связанными, то есть не допускали перестановок кандидатов избирателями.1
Голосование производилось путем подачи избирательных записок (бюллетеней). Каждая записка должна была содержать не более одного списка. Учет избирателей производился на основании именных удостоверений, соответствующих списку избирателей. Удостоверение вместе со списками кандидатов и конвертом доставлялись избирателю на дом не позднее чем за семь дней до дня голосования (ст. 63). При этом лица, не получившие заранее удостоверение и списки кандидатов, могли это сделать в избирательной комиссии в день голосования.
Вместе с тем собственно волеизъявление избирателями осуществлялось на самом избирательном участке, несмотря на то, что избирательные записки выдавались большинству избирателей заранее: в закрытом помещении голосующие запечатывали конверт и передавали его председателю комиссии, который на их глазах опускал его в урну для голосования. Процедура голосования длилась три дня.
Положение не содержало жесткого требования о признании действительными только официально изготовленных бланков записок. Считались действительными и другие записки, содержащие тождественный текст или текст, переведенный на другие языки (ст. 78). Вместе с тем признавались недействительными записки, не соответствующие утвержденному комиссией образцу, - содержащие более одного списка либо список с внесенными изменениями, а также подпись избирателя или иные знаки, позволяющие установить личность писавшего (ст. 56, 57, 60, 79).
Своеобразно решался вопрос о проведении повторного голосования. Положение не устанавливало конкретного числа избирателей, неявка которых на избирательный участок вела к признанию выборов на этом участке несостоявшимися. Выборы могли быть признаны таковыми, если неявка избирателей составляла более 10 процентов от общего числа избирателей, внесенных в списки по округу.
В этом случае назначалось повторное голосование на тех участках, где явка избирателей была особенно низкой. Если и это не давало положительного результата, то результаты голосования на участках, где выборы не состоялись, в расчет не принимались (ст. 88).
Такой подход, невозможный при мажоритарной системе, оказывался вполне приемлемым при пропорциональной, поскольку вакантные места членов Учредительного собрания в этом случае оказывались бы замещенными в результате волеизъявления более активных избирателей.
Подсчет голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, производился по одной из самых сложных методик, разработанной математиком д'0ндтом. В соответствии со статьей 89 Положения число голосов избирателей, поданных за каждый список, последовательно делилось на ряд целых чисел (1, 2, 3, 4 и т.д.). Из полученного результата отбиралось число, наиболее точно соответствующее числу членов Учредительного собрания, избираемых в данном округе. Все полученные от деления частные, начиная с кратного числу депутатов, располагались в порядке убывающей величины. Последнее из них считалось избирательным знаменателем.
Число членов Учредительного собрания, приходящееся на каждый список, определялось путем деления числа голосов, поданных за данный список, на избирательный знаменатель. Если при таком распределении мест между кандидатскими списками последнее место приходилось на два и более списка, то предпочтение отдавалось кандидату по тому списку, за который подано большее число голосов. При равенстве голосов вопрос решался жребием.
Естественно, что в России, значительная часть населения которой к моменту выборов в Учредительное собрание была неграмотна, проведение первых в истории пропорциональных выборов являло собой задачу не из легких. Поэтому в ходе выборов применялась смешанная избирательная система.
В частности, в ряде удаленных от центра избирательных округов: Аму-Дарьинском, Архангельском, Закаспийском, Камчатском, округе Китайской Восточной железной дороги, Олонецком, Ордынском и некоторых других использовалось сочетание пропорциональной и мажоритарной систем. Иными словами, применялась описанная выше пропорциональная система, в основе которой лежали те же списки, но голосовавшиеся с некоторыми отклонениями и в пределах данного округа. Число кандидатов, внесенных в список, не должно было превышать числа членов Учредительного собрания, избираемых от данного округа. Одно и то же лицо могло быть выставлено кандидатом лишь в одном из перечисленных округов.1
Избиратель мог голосовать за один из списков, не внося в него каких-либо изменений. Он мог также голосовать за нескольких кандидатов одного из заявленных списков. Наконец, он мог соединять в одной избирательной записке кандидатов разных списков. Вместе с тем в такой смешанной системе было больше элементов пропорциональной, нежели мажоритарной избирательной системы. То есть фактически вся избирательная система могла быть отнесена к числу пропорциональных.
Важнейшей составной частью рассматриваемой избирательной системы являются гарантии фактической реализации избирательных прав граждан. В систему гарантий включается процедура гласного составления списков избирателей и заблаговременного их обнародования, возможность включения избирателей в дополнительные списки в день голосования и, разумеется, порядок обжалования нарушений указанной процедуры.