К вопросу о конституционно-процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления
Муниципальные образования в принципе не являются субъектами конституционного процесса. Органы местного самоуправления также не упоминаются в качестве заявителей, имеющих право направить в Конституционный Суд РФ запрос о соответствии Конституции РФ нормативных актов и договоров, или в качестве стороны в споре о компетенции. Права местного самоуправления подлежат конституционно-правовой защите на федеральном уровне либо по запросам судов и жалобам граждан на нарушение их конституционных прав в процессе конкретного нормоконтроля (проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле), либо в рамках абстрактного нормоконтроля (разреше-ние дел о соответствии Конституции нормативных актов и договоров) по запросам названных в части 2 статьи 125 Основного закона субъектов.
Тот факт, что муниципальные образования и органы местного самоуправления не являются самостоятельными участниками конституционного процесса на федеральном уровне, не способствует повышению эффективности судебной защиты прав местного самоуправления. В этой связи нельзя не поддержать содержащуюся в "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ" идею о том, что одной из проблем, выявившихся в процессе становления местного самоуправления в России, является "отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления:" (разд. 2 п.8). Полагаем, однако, что и в этом случае правильнее было бы вести речь о соответствующих правах муниципальных образований, реализуемых их органами.
Кроме того, представляется, что право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд РФ должно реализовываться с учетом юридической природы и подведомственности последнего, а также принципа субсидиарности в разграничении компетенции между федеральным и региональными конституционными (уставными) судами: Конституционный Суд РФ принимает вопрос к рассмотрению только в том случае, если он не может быть принят к производству конституционным (уставным) судом субъекта РФ.
Органы местного самоуправления (однако не муниципальные образования) являются субъектами конституционного процесса на региональном уровне. Так, им обычно предоставляется право на обращение с запросом о толковании конституции (устава) субъекта Федерации41; они могут выступать в качестве стороны в спорах о компетенции42; обращаться с запросом о проверке соответствия конституции (уставу) нормативных актов субъекта Федерации и органов местного самоуправления43. Нормативные акты органов местного самоуправления также в свою очередь являются объектом регионального конституционного (уставного) контроля44.
Рассматривая споры о компетенции в качестве самостоятельного направления конституционного контроля, региональные законы имеют в виду по сути в первую очередь споры, возникающие между субъектом Федерации и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) по вопросам о границах самостоятельности местного самоуправления, о пределах вмешательства государства в предметы ведения местного самоуправления. При этом в качестве "спорящих сторон" называются органы государственной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления (по аналогии со спорами о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, подведомственными в соответствии с частью 3 статьи 125 Конституции РФ Конституционному Суду РФ). Вместе с тем, представляется, что в подобных случаях правильнее вести речь о спорах не между органами, а между субъектами Федерации и муниципальными образованиями (и, соответственно, между субъектами Федерации и Федерацией), поскольку основной вопрос который фактически подлежит выяснению - имело ли место вторжение в предметы ведения Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; были ли нарушены установленные конституцией (уставом) пределы их предметов ведения. Компетенция же конкретных органов, представляющих соответственно государственный или муниципальный уровень, - внешнее выражение, способ осуществления предметов ведения государственного или муниципального образования. Рассмотрение такого спора как спора о компетенции "органов" в некоторой степени затушевывает истинный характер спора - между муниципальным образованием и субъектом Федерации или между субъектом Федерации и Российской Федерацией соответственно.
Заключение
Несмотря на то, что понятие муниципального образования прочно утвердилось в российском законодательстве, его правовой статус как субъекта права на осуществление местного самоуправления еще нельзя считать до конца оформленным. В данной статье была предпринята попытка обозначить основные проблемы, которые предстоит решить российскому законодателю на этом пути. То, что именно муниципальное образование должно занять центральное место среди субъектов права на местное самоуправление, подтверждается и положениями Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ45.
При определении местного самоуправления в статье 3 Хартии в первоисточниках на английском, французском и немецком языках говорится "о праве и действительной способности коммунальных территориальных образований (корпораций)46 регулировать и осуществлять в рамках закона под собственную ответственность и во благо населения значительную часть публичных дел". Таким образом, становится очевидным, что российская версия перевода Хартии в этой части не соответствует оригиналу (в ней говорится о праве и действительной способности "органов местного самоуправления") и, следовательно, нуждается в корректировке, как и сам российский подход к системе субъектов права на местное самоуправление.
Список литературы
1. Ни в теории, ни в практике конституционного судопроизводства не выработано единого подхода к пониманию категории "основные права и свободы человека и гражданина". Наряду с узкой трактовкой основных прав как только неотчуждаемых прав и свобод человека (например, право на жизнь, право на судебную защиту), даваемой в некоторых решениях Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ) (см., например: абзац 2 пункта 2 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ от 4 июня 1998 г. по жалобе гражданина Генина А.И. на нарушение его конституционного права, предусмотренного пунктом 1 частью 2 статьи 122 ГПК РСФСР (СЗ РФ. 998. № 30. Ст. 3799); абзац 2 пункта 4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. № 3-п по делу о проверке конституционности положений статьи 41 и статьи 42 части 3 УПК РСФСР, пунктов 1 и 2 постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. в связи с запросом Московского городского суда и жалобами граждан (СЗ РФ. 1999. № 6. Ст.86), в других решениях можно встретить широкое понимание "основных прав и свобод" как всех, перечисленных во второй главе Конституции РФ. Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. № 7-П по делу о проверке конституционности положений пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2102) право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления рассматривается как "одно из основных прав граждан и важный элемент их правового статуса в демократическом обществе" (п.3. абз.2 мотивировочной части).
2. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ с послед. изм. и дополн. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст.3506; 1996. №17. Ст.1917; № 49. Ст.5500; 1997. № 12. Ст.1378; 2000. № 32. Ст.3330.
3. Постановление Конституционного Суда РФ по "курскому делу" (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" (СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943), абз.3 и 4 п.3 мотивировочной части.
4. См., напр.: Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997. С. 14.
5. Так, например, одним из поводов к рассмотрению "удмуртского" дела Конституционным Судом РФ явилась "жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления" (постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"// Росcийская газета. 1997. 6 февр.), абз. 5 вводной части; в жалобе гражданина М.Ю. Карелина речь шла о защите его конституционных прав избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, выразить свое мнение об изменении границы местного самоуправления, а также на самостоятельное, совместно с другими жителями города Набережные Челны, решение вопросов местного значения (определение КС РФ от 9 апреля 1998 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Карелина Михаила Юрьевича на нарушение его конституционных прав положениями Конституции Республики Татарстан и Закона Республики Татарстан "О местных органах государственной власти и управления" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. №4), п.1 абз.2, п.3 абз.5 мотивировочной части); в определении по жалобе гражданина Р.А. Кагирова Суд еще раз подтвердил, что субъект Российской Федерации не вправе : лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения (определение от 4 марта 1999 г. №19-О по жалобе гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" // СЗ РФ. 1999. №15. Ст. 1928), п.3 абз.6 мотивировочной части); о защите права граждан, проживающих на территории муниципального образования, на осуществление местного самоуправления в контексте защиты прав и свобод человека и гражданина идет речь в постановлении по "курскому делу" (п.3 абз.3, 4, п.4 абз.4 мотивировочной части).
6. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда, 1997. С. 99-100.
7. См., напр.: проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен Президентом РФ) // Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995. С.169-188; проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен депутатами Муравьевым И.В., Саетгалиевым З.И., Олейник Л.В. и др. // Российская газета. 1995. 14 января.
8. Так, например, в Законе Московской области "О местном самоуправлении в Московской области" от 13 июня 1996 г. (в ред. Законов от 13 мая 1999 г. № 24/99-ОЗ, от 21 июня 1999 г. № 34/99-оз // Вестник Московской областной Думы, № 8, август 1996; Народная газета Московского региона, № 90, 25 мая 1999 г.; № 121, 13 июля 1999 г.) используется понятие "местное сообщество" для обозначения населения, проживающего на территории муниципального образования, объединенного общими интересами в решении вопросов местного значения (п.2 ст.3).
9. Цит. по: Горожанин В.А. Указ. соч. С. 18.
10. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Автореф. дисс:.доктора юрид. наук. Саратов, 1997. С.25.
11. Горожанин В.А. Указ. соч., с.19.
12. Для сравнения см.: абзац 2 статьи 28 Основного закона ФРГ, в котором используется подобное российским "вопросам местного значения" понятие "вопросов местного сообщества" (Angelegenheiten der oertlichen Gemeinschaft).
13. СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
14. Так, например, в первой редакции Устава Иркутской области от 19 января 1995 г. использовалось понятие "местного сообщества" как особого коллективного субъекта права на местное самоуправление, имеющего членов, территорию и органы местного самоуправления (ст.44). После реформы Устава (Закон Иркутской области "О внесении изменений и дополнений в Устав Иркутской области" от 7 декабря 1998 г. № 55-оз) на смену понятию местного сообщества пришло понятие "муниципального образования".
15. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ по "курскому делу", абз.4 п.4 мотивировочной части.
16. Это, однако, вовсе не означает, что органы местного самоуправления при осуществлении экономической, финансовой и хозяйственной деятельности всегда выступают от имени муниципального образования. Имея собственную правосубъектность (являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования) они действуют также от собственного имени и в собственном интересе. Отсюда вытекает серьезное противоречие, которое до сих пор не преодолено на практике: где же критерий разграничения действий органа местного самоуправления в общественном и собственном интересе?
17. См., например: Иркутский Закон о местном самоуправлении, ст.ст. 19, 20; Положение о порядке ведения Реестра муниципальных образований Иркутской области, утвержденное постановлением Губернатора Иркутской области от 16 июня 1998 г. № 402-п.