Наконец, четвертая группа сводится к одной ситуации: добровольному сложению депутатских полномочий.
Итак, выбытие депутата имеет различные по своей природе основания, хотя действующее законодательство как бы унифицирует их и сводит, в общем-то, к единой процедуре. Во многих случаях законодательство требует, чтобы решение о досрочном прекращении депутатских полномочий принималось Верховной Радой (большинством от конституционного состава). По установленному порядку оно принимается по представлению комитета, в компетенцию которого входит вопрос статуса народных депутатов. Принятое решение о досрочном прекращении полномочий парламентария пересмотру не подлежит, поскольку Конституция и законы Украины не предусматривают возможности возобновления этих полномочий.[21]
В действительности четыре группы оснований выбытия депутата намечают лишь схему формирования соответствующих субинститутов. Кодификация законодательства должна также учитывать круг субъектов, которые участвуют в возникающих вокруг выбытия отношениях, и универсальность или специфичность процедур выбытия, а также другие моменты.
Белкин А. А. считает, что целесообразнее построить законодательство в этой области на базе выделения трех субинститутов: регистрация выбытия, отзыва депутата и досрочного прекращения депутатских полномочий Верховной Радой. Однако, поскольку институт отзыва народных депутатов фактически утратил свою силу, остаются только два субинститута: регистрация выбытия и досрочного прекращения депутатских полномочий.
Регистрация как процедура оформления выбытия применима, прежде всего, там, где имеет место исчезновение дееспособного субъекта. Однако только регистрация должна иметь место и в случаях утраты депутатской правоспособности.
Оптимальной представляется регистрация и в других случаях утраты лицом права быть депутатом: несовместимость депутатских полномочий с определенной должностью, выезда депутат на постоянное жительство и работу за пределы территории Украины. В этих случаях налицо предварительное законное волеизъявление депутата на наступление соответствующих событий.
Регистрацию целесообразно производить в форме издания распоряжения спикером парламента: при этом повышается оперативность оформления выбытия, в то время как принятие решений Радой неизбежно предполагает, что какой-то период лицо сохраняет депутатский статус вопреки установке законодательства.
Следующий субинститут характерен тем, что здесь прекращение депутатских полномочий необходимо связывать с решением Центральной избирательной комиссии. В случае признания выборов недействительными, налицо осуществление контрольных функций Центризбиркомом.
Персональная, а не партийно-политическая альтернативность выборов 1998 г., сама по себе предполагает повышенную персональную ответственность за обладание мандатом.
Особое место среди проблем выбытия депутата занимает его отзыв. Несмотря на свою политико-правовую дискуссионность, он продолжает сохраняться в украинской системе представительства.
Задача права состоит не в потакании подвижным настроениям избирателей, а в противопоставлении им максимально возможной стабильности государственных структур. Отзыв депутата не вписывается в эту задачу.1
Если сохранять отзыв как элемент представительной системы, то надо делать это скорее в условиях баллотировки по правилам пропорциональных выборов и отзыва решением соответствующих партийных органов с замещением кандидатом из партийного списка. Это, впрочем, уже даже не отзыв, а именно замещение.
Для обыденного сознания уместно задаться вопросом: а кто будет депутатом вместо отозванного? В ходе кампании по отзыву этот вопрос остается без ответа, а, следовательно, заранее служит для части избирателей сдерживающим фактором. Поэтому естественнее для массового восприятия была бы возможность замещения, а не традиционного отзыва депутата.
Вообще, применительно не только к отзыву, но и выбытию депутата в целом именно пропорциональная избирательная система позволяет более оптимальным образом решать соответствующие вопросы, в том числе с сохранением сложившегося во время выборов политического представительства в течение всей легистратуры.
Проблема отзыва включает в себя, вместе с тем, не только политическую, но и моральную оценку поведения депутатов. К этой же – моральной – области, могут быть отнесены и вопросы соблюдения парламентской дисциплины, а также депутатской этики. Юриспруденция сталкивается здесь с едкой коллизией. Один ее полюс – это несоответствие, нередко явное, действий депутата его официальному образу. Другой – сакраментальное отношение к воле избирателей и вытекающая отсюда защищенность депутата.
Здесь имеем дело с вопросами “депутатской чести” и необходимостью введения соответствующей юрисдикции, которая должна иметь следующий вид.
Правом возбуждения вопроса о рассмотрении проступка депутата следует наделить Верховную Раду в целом и его депутатские комитеты, фракции, а равно собрания избирателей, общественные объединения. Но само рассмотрение должно происходить в специальном органе, который составлялся бы из депутатов прошлых созывов на основе их несменяемости. Такой орган был бы в достаточной мере свободен от влияния текущей внутрипарламентской конъюнктуры и межпартийного соперничества.
Досрочное прекращение полномочий депутата может быть необходимым в силу тех или иных обстоятельств, которые не вызывают отрицательных эмоций. Но бывает и обратное. В том числе и в случаях, когда решение о прекращении полномочий принимают не избиратели, а Верховная Рада.
В ст. 3 Закона “О статусе народного депутата Украины” сказано, что полномочия депутата прекращаются досрочно по решению Верховной Рады, принимаемому в связи с избранием или назначением депутата на должность, занятие которой по закону несовместимо с выполнением депутатских полномочий.
Например, народный депутат Украины не может быть одновременно Президентом и Премьер-министром Украины, членом Верховного и Конституционного Суда Украины, Главой Национального банка Украины и т.п. Следовательно, депутаты, получившие соответствующий пост после избрания, слагают с себя полномочия. Если они остаются депутатами, то это будет нарушением закона.
Кроме вышеуказанного, полномочия прекращаются досрочно на основании решения суда по представлению Головы Верховной Рады Украины, которое он подает по собственной инициативе или по требованию не менее 25 народных депутатов и в случае, если на протяжении месяца после признания полномочий народный депутат не оставил предыдущее место работы и не передал трудовую книжку в аппарат Рады.
Личные причины (обстоятельства), при которых депутат не может дальше выполнять обязанности, – помимо утраты гражданства Украины, это тяжелая болезнь, причем такая, при которой депутат лишен возможности выполнять свои функции. Это также переезд не новое место жительство за границу.
Беременность, рождение ребенка и пребывание женщины в отпуске до достижения ребенком определенного возраста также считают обстоятельством личного плана, препятствующим выполнению депутатских обязанностей.
Однако Верховная Рада не решает вопрос о прекращении полномочий депутата на той стадии, когда он дает согласие на привлечение депутата к уголовной ответственности, на арест, потому что, лишь суд вправе определить вину человека.
Приведенная норма закона выражает меру ответственности, санкцию в отношении лица, являющегося депутатом, – ведь по обвинительному приговору суда наказание не обязательно должно выражаться в лишении свободы, да еще и на длительный срок.
Совершив уголовное преступление, он потерял доверие избирателей. Конституция и нормы морали требуют от депутата высоко нести честь депутата.
Как быть, если депутат совершил преступление, но до привлечения к уголовной ответственности не дошло?
Во-первых, в факте преступления нет сомнений, но дело не возбуждается или прекращается по малозначительности, с учетом личности преступника и т.п. Таким образом, уголовной ответственности депутат не несет.
Во-вторых, дело расследуется, но объявлена амнистия и она приходится на данную статью Уголовного кодекса Украины.
В соответствии с Законом “Об отзыве народного депутата Украины” от 02.11.1995 г., Верховная Рада в случае обоснованности (т.е. наличия фактов, являющихся основанием для отзыва) образует окружную избирательную комиссия. Ее задача в определенный срок созвать конференцию избирателей округа, на котором будет решаться вопрос об отзыве депутата. Комиссия информирует депутата о поступившем предложении об отзыве. Депутат вправе представить комиссии письменное заявление, а также выступать на собраниях (конференциях) избирателей, в средствах массовой информации по поводу обстоятельств, послуживших основанием для предложения об отзыве.
Все материалы, в том числе и решение конференции о возбуждении вопроса об отзыве, направляются окружной избирательной комиссией в Центральную избирательную комиссию. Она проверяет соблюдение порядка возбуждения отзыва и назначает голосование по вопросу об отзыве (ст.6 Закона).
До дня голосования избирателям гарантируется возможность свободного и всестороннего обсуждения вопросов, связанных с отзыва, а также предоставляется право беспрепятственной агитации за или против отзыва депутата на собраниях.
Депутату также предоставляется право свободной агитации на собраниях (конференциях) избирателей (ст. 7 Закона).