В английском праве отсутствует перечень основных условий, которым должен отвечать член палаты общин, но имеется перечень условий, лишающих права быть членом палаты общин, а следовательно, и кандидатом на выборах. Соответствующие нормы содержатся в парламентских законах и нормах общего права. Пассивным избирательным правом наделен любой британский гражданин, достигший 21 года.
Руководит палатой общин председатель палаты - спикер ( в палате лордов председательствует лорд - канцлер) . У него имеются три заместителя, которые поочередно председательствуют на заседаниях комитета всей палаты. Спикер избирается палатой на весь срок ее полномочий и представляет палату в сношениях с другими органами. Он не должен принадлежать к какой - либо партии. Спикеру оказывают помощь партийные “кнуты”, которые следят за соблюдением партийной дисциплины, голосованием членов своей партийной фракции.
Важным структурным элементом палаты общин служат парламентские комитеты. Они образуются, в основном, для предварительного обсуждения законопроектов. Комитеты английского парламента подразделяются на постоянные и временные. Постоянные, в свою очередь, делятся на 3 вида : комитет всей палаты; неспециализированные и специализированные.
Комитет всей палаты представляет собой весь ее состав. Он созывается для обсуждения конституционных и финансовых законопроектов, а также предложений о национализации или денационализации ( в последнем случае - по желанию правительства ). На заседаниях комитета всей палаты председательствуют поочередно заместители спикера.
Неспециализированные комитеты палаты общин обозначаются первыми буквами латинского алфавита A, D, C, D и т.д. Обычно в палате функционирует 7-8 таких комитетов.
В каждом из них работает от 15 до 50 человек. Их персональный состав формируется комитетом по отбору ( а не палатой в целом ) по партийному признаку, т.е. по предложениям партийных фракций пропорционально их численности.
Специализированные комитеты состоят из 9-14 человек каждый. Большинство из них - (14) создаются по отраслям и сферам управления. Их основная задача - контроль за деятельностью основных министерств. Поэтому система комитетов привязана к их структуре. Например, действуют комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, комитеты по делам Шотландии и Уэльса. Кроме того, имеются специализированные комитеты по европейскому законодательству, делегированному законодательству, публичной отчетности, по делам парламентского уполномоченного.
Комитеты имеют право проводить расследования, для чего они могут истребовать необходимые документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По окончании расследования того или иного вопроса комитет представляет палате общин доклад. В целом парламентские комитеты играют вспомогательную, но не очень значительную роль, их решения носят рекомендательный характер, и депутаты не связаны мнением того или иного комитета.
Среди временных особое значение имеют сессионные комитеты палаты общин. Они именуются так потому, что учреждаются из года в год в начале каждой сессии. Основная сфера их деятельности - обеспечение функционирования самой палаты. К сессионным относятся комитеты : по вопросам процедуры; привилегиям; петициям, направленным палате общин; обслуживанию депутатов.
Обе палаты совместно могут образовывать объединенные комитеты для рассмотрения дел, касающихся равным образом каждой из палат. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов обеих палат.
Депутат обладает иммунитетом ( на период сессии плюс 40 дней до начала и после завершения сессии) и получает жалованье за свою работу. Кроме того, ему оплачиваются почтовые и транспортные расходы, услуги 3 помощников. В дополнение к услугам помощников депутатам иногда оказывают помощь местные партийные агенты ( в выполнении конкретных просьб избирателей, подготовке встреч с избирателями в выходные дни).
У каждого депутата имеются двойственные отношения со своей партией, без поддержки которой невозможно победить на выборах и сделать карьеру. Однако строгое подчинение партийной дисциплине лишает депутата его индивидуальности и возможной поддержки избирателей. Поэтому “по принципиальным вопросам они нередко вынуждены голосовать против мнения своей фракции, объединяясь с другими депутатами ( такое поведение не рассматривается как стремление “сколотить” оппозицию партийной политике).”[3]
Процесс прохождения законопроектов в палате общин зависит от характера законопроекта. По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публичные и частные. К публичным относятся те, которые затрагивают общие интересы. Их действие, как правило, распространяется на территорию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы. К частным относятся те билли, которые затрагивают индивидуальные интересы или имеют лишь местное значение ( законы, регулирующие деятельность отдельных компаний и корпораций; действующие в пределах определенных административно - территориальных единиц ). По Закону о толковании 1978 г. билль считается публичным, если в нем не оговаривается его частный характер. Частные билли вносятся лицами, заинтересованными в их принятии ( это могут быть местные органы, государственные учреждения, корпорации).
Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на правительственные, то есть внесенные депутатами - членами правительства, и законопроекты частных членов, то есть внесенные рядовыми членами парламента, не являющимися членами правительства. Это деление публичных законопроектов оказывает решающее влияние на судьбу законопроекта.
Всякий публичный законопроект должен пройти в палате общин пять стадий: первое чтение, второе чтение, стадия комитета, стадия доклада, третье чтение. В дополнение к этому, если текст законопроекта был изменен в палате лордов, в палате общин должны быть рассмотрены поправки палаты лордов.
В первом чтении клерк палаты лишь зачитывает название законопроекта. Во втором чтении обсуждаются его основные положения. По окончании обсуждения законопроект передается в соответствующий постоянный комитет, где идет постатейное обсуждение, внесение предложений о поправках и голосование ( в правительственные законопроекты, комитеты, как правило, поправок не вносят). Если законопроект прошел через комитет, он выносится на пленарное заседание палаты; во время прений в него могут быть внесены поправки. В ходе третьего чтения допускаются общие дискуссии по проекту в целом без внесения поправок, но чаще всего спикер сразу ставит его на голосование. В случае принятия проект направляется в верхнюю палату, где он проходит аналогичную процедуру. Несмотря на ежегодный рост числа и объема принимаемых законов, в современный период законодательная деятельность английского парламента утратила тот суверенный характер, который существовал в прошлом веке. Данному обстоятельству способствует целый ряд причин : бурное развитие экономики, средств коммуникации, усложнение процесса государственного управления и т.д. Чтобы поспеть за быстро меняющимися обстоятельствами, законодатели делегируют часть своих полномочий правительству, проводят предварительную подготовку и согласование законопроектов в комитетах, привлекают для консультаций специалистов, упрощают законодательную процедуру в самом парламенте. Если новый закон регулирует крупную проблему, то проводится несколько независимых экспертиз, согласование с заинтересованными ведомствами, союзами предпринимателей и профсоюзами с тем, чтобы выяснить, как принятие акта повлияет на структуру сложившихся отношений, увязывается с действующей системой права, отразится на международных отношениях.
Старейшей прерогативой парламента является принятие бюджета, другие финансовые полномочия. Законодательной инициативой по финансовым вопросам обладает правительство - фактически главный автор и исполнитель бюджета. В соответствии с традицией финансовые законы вносятся правительством только в нижнюю палату парламента. Депутаты могут вносить поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующим министром. Если бы не было предварительного обсуждения и специальных экспертных оценок в комитетах, за отводимые на обсуждение 1000 - страничного бюджета 26 дней депутаты не смогли бы предложить свои поправки. Палата общин осуществляет контроль за расходованием финансов ( через парламентского контролера - генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также во время парламентских вопросов правительству)р.
Процесс прохождения законопроектов, связанных с расходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд особенностей. За палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль над финансами. Билль о правах 1689 г. установил, что “взимание сборов в пользу и распоряжение короны, в силу якобы прерогативы, без согласия парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлено парламентом, незаконно”.[4]Принцип, требующий согласия парламента на расходование правительством государственных средств, утвердился в XVII веке. Он развился из обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно законы о расходовании государственных средств. В то же время утвердились конституционные принципы, которые передавали палате общин “ контроль кошелька”. Правительство не имеет право расходовать государственные средства и вводить налоги без согласия парламента. Финансовое законодательство - исключительная прерогатива палаты общин. Финансовые предложения правительства должны быть приняты ею, и финансовые билли могут быть внесены только в палату общин. Однако право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадлежит правительству. Право внесения в палату общин законодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству.