Челобитный приказ.
История Челобитного приказа, существовавшего уже в половине XVI в., к сожалению почти совсем не изучена. Этот приказ имел двойное назначение. Во-первых, в нем были ведомы судом и управою дьяки и подьячие всех приказов, т. е. ему были подсудны все иски частных лиц к приказным. Во-вторых, он был как бы канцелярией для челобитных, подаваемых царю. Царь, у просителя челобитную, передавал ее челобитному дьяку, который всегда сопровождал его на выходах, и приказывал ему пометить на ней свой милостивый царский указ. Челобитчик с этой «подписной», т. е. помеченной, челобитной отправлялся в соответствующий делу приказ, который должен был исполнить государев указ или доложить государя, если возникали какие-либо затруднения. Однако это идеальное общение царя с подданным имело некоторые неудобства. Оно должно было отнимать у государя много дорого времени, а главное, часто ставить его в затруднительное или неприятное положение. Чем более усложнялось управление, тем чаще государю приходилось либо отказывать, - что всегда неприятно, либо удовлетворять просителя наобум, так как из челобитной, конечно, нельзя было узнать всех обстоятельств дела. Изобретательность приказных помогала царям избегать этих крайностей. Практика выработала шаблоны государевых милостивых указов: они иногда уклончивы, часто могут быть истолкованы в нескольких смыслах и еще чаще выражены в условной форме. Некоторым позавидовала бы сама пиоия: «будет так, как бьет челом, - учинить указ по государеву указу», или: «будет иным таким (как челобитчик) давано, ино и ему дать», или: «будет так, как бьет челом, - дать грамота к воеводе». Решить, что дело именно так, как говорит челобитчик, или что он похож на тех, кому «давано», что все его дело подходит под какой-нибудь предыдущий государев указ, - все это предоставлялось тому же приказному, который вызвал жалобу. Помета на челобитной вовсе не имела, в большинстве случаев, в виду решить дело, ее цель – это побудить приказ рассмотреть дело и учинить указ, т. е. решить вопрос, не волоча понапрасно челобитчика. Так с течением времени вырождалось право и значение челобитья царю, и создавался безысходный круг: царь отсылает челобитчиков в приказ, а приказные, раздраженные жалобой на них, под разными предлогами волочат попрежнему просителя и вынуждают его опять докучать царю. В результате, дела вершит тот, кто их знает, т. е. тот же приказный. Впрочем, отнюдь нельзя сказать, что сопротивление приказного всегда проходило для него без неприятных последствий; если цари не могли разобраться о всех подробностях дела, то их грозный упрек: «опять на тебя челобитчики», должен был сильно обуздывать своеволие и корысть приказных. Многое зависело, конечно. От личности царя. При Алексее Михайловиче челобитчик иногда подавал безрезультатно 30 – 40 челобитных, на которых изображены почти одинаковые пометы: «учинить указ по государеву указу тотчас», а на иных выражено недоумение: «выписав тотчас, доложить государю, для чего указа не учинено?».
Пометы думных дьяков.
Думные дьяки, как лица постоянно близкие к царю, тоже помечали часто челобитные, и их пометы имели такое же значение, как пометы челобитных дьяков. В XVII в. по временам бывало, что думные почти совсем заслоняли в этом деле челобитных дьяков. Здесь многое, очевидно, зависело от личного состава Челобитного приказа и от степени расположения к нему царя.
Доклады государю из приказов. Когда приказ затруднялся решить какое-нибудь дело, то он докладывал его государю и боярам. Доклады могли быть устными, но чаще бывали писанные. Очень важно отметить, что определенных правил относительно того, какие дела приказы могут вершить сами, а какие они должны докладывать царю, не существовало. По этому вопросу источники XVI и XVII в. в. выражаются одинаково: «а которого дела за чем (т. е. почему-либо) вершить не мочно, и о том деле, выписывать, докладывать царя и бояр». Такая формулировка вопроса для нас кажется невразумительной, но московские государи, очевидно, не опасались чрезмерной самостоятельности приказов, так как для последних всегда было выгоднее сложить с себя при помощи доклада ответственность на царя, тем более, что царь, не зная всех тонкостей дела, решал его по их же подсказу. Таким образом, определить, какое дело можно вершить, а какое нельзя, предоставлялось чутью и такту заведующих. Есть указания на то, что приказные иногда советовались частным образом с влиятельными думными людьми и решали дело самостоятельно или докладывали его царю, смотря по обстоятельствам. Думные приказные могли делать приказы во дворце, но не думные, - а таких было много, - должны были, подобно челобитчикам, ловить государя на выходах, богомольях и в церквях во время служб и делать свои доклады наспех при весьма неподходящей обстановке. Такая постановка вопроса о докладах в середине XVII в. становится явно неудобной. Многочисленные, часто неважные доклады отнимают у царя много времени и возлагают на него ответственность по таким сложным вопросам техники управления, которые трудно решить правильно в той обстановке, в которой происходили многие доклады, и вполне могли бы быть предоставлены подчиненным органам управления. Одновременно с этим несамостоятельность приказов замедляет ведение дел, принося только вред. Слабое развитие общего права вскрывает нам причины этого порядка.
Общие указы и доклады. Московские цари и их приказные не были изобретательны на общие нормы, не любили их и постоянно нарушали сепаратными указами, когда это казалось им целесообразным в отдельных случаях. На общие законы они смотрели не как на нормы, которые следует применять везде и всегда, а как на возможные приблизительные образцы для решения той или иной категории дел. Их неразвитая юридическая мысль лишь с большим трудом вкладывает конкретные случаи повседневной практики в общие нормы. По этому вопросу можно было бы привести множество примеров. В первой четверти XVII в. был издан общий указ – не давать на откуп кабаков дворянам и их людям, а когда через несколько лет Печатный приказ запросил об этом все приказы, то оказалось, что одни из них совсем не знали этого указа, другие его исполняли, а третьи не исполняли по особым государевым указам. Когда общий указ причинял или мог причинить убыток казне, то приказы никогда не применяли его, да и не имели права применять, не доложив государя или бояр в каждом отдельном случае. Так, когда в 1639 г. был издан указ об отмене мелких монополий, то каждый город отдельно должен был бить челом государю о применении к нему указа[2].
Неудобства несамостоятельности приказов.
В области суда московские цари довольно рано и полнее всего отделались от докладов, хотя и в XVII в. им нередко приходилось решать такие судные дела, которые по своему существу могли бы быть решены приказами на основании общих указов. В области же финансов они и в XVII в. лично рассматривают и решают самые мелкие дела, оставляя за приказными очень мало самостоятельности. При Алексее Михайловиче неудобства этого сказываются очень сильно. Этот государь, по недостатку ли времени или по другим причинам, просто избегает докладов. Результаты получаются очень печальные. В архивных делах нам встречались случаи, когда приказные по полугоду и более тщетно искали случаи доложить дело царю. В архивах сохранилось множество изготовленных докладов этого времени, которые так и остались без решения; это целые столбцы, так называемых, «невершеных докладов». В окладных приказных книгах царя Алексея мы нередко читаем, что такой-то доход не получен, что он стал недоимкой, - «и то дело выписано государю в доклад; и о том, государь укажет?» Этот однообразный припев повторяется из года в год за десяток лет подряд. Несамостоятельность приказных, уместная в небольшой вотчине московских великих князей, стала действовать очень вредно с уложением дел и ростом государства. Цари, опасаясь дать приказам волю и оставить их без своего контроля, хотели по прежнему доходить до всего лично и в результате оказались заваленными массой неважных докладов, которые лишали их возможности и времени внимательно рассматривать важные. Множество указов середины XVII в. остаются на бумаге, так как применение их на практике вызывает много непредвиденных вопросов, а царь своей властью не устраняет сомнений приказных.
Приказы при царе Михаиле.
Упадок приказного строя становится заметным и несомненным во второй четверти XVII в. Властный и энергичный Филарет Никитич быстро приводит в порядок расшатанный Смутой приказный механизм. Если он и не был в силах дойти до всего лично, то все-таки порядок поддерживается его твердой рукой и страхом. Однако нет никаких указаний на то, чтобы он сознавал необходимость реформ, а непростой реставрации. При нем все сводится к починке старой машины старыми же средствами. Учрежденный в 1620 г. приказ, «что на сильных бьют челом» не оставил по себе заметного следа. Во всяком случае существование его рядом с Челобитным приказом не совсем понятно. Очевидно, что Челобитный приказ уже плохо выполнял свое назначение. Очень сомнительно, чтобы и новый сыскной приказ был лучше старого Челобитного. Смерть Филарета и неудачная Смоленская война вызвали во всех слоях общества сильное брожение, которое отразилось и на приказах. Однако еще некоторое время они работают сносно, отчасти, быть может, по инерции, всегда важной в работе учреждений, отчасти благодаря влиянию Михаила Федоровича, не обладавшего сильным умом и твердым характером, но получившего под руководством отца значительный опыт. В конце его царствования в деятельности приказов становится уже заметным нечто весьма неладное. Самовольство и злоупотребления безнаказанных судей и дьяков растет, приказы, лишенные в значительной степени связующего их начала – царской руки, начинают обособляться, со стороны населения все чаще раздаются жалобы на волокиту и злоупотребления.