Уткин Э. А. Денисов А. Ф.
Основные характеристики
Органы власти в субъектах Федерации выполняют не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельностью и процессами на территории, но и осуществляют управление ее развитием. Несмотря на всю важность текущего управления, функция управления социально-экономическим развитием приобретает все большую значимость. Эта значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, ибо без стратегического регулирования со стороны государства бессистемная деятельность хозяйствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить стихийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, вероятно, современное общество не удовлетворят. Поэтому соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти должны проводить системное регулирование регионального развития. Целенаправленно оказывать с помощью имеющихся экономических, административных, информационных, правовых механизмов воздействие на условия, приоритеты и ограничения развития определенных территориальных образований с целью воспроизводства потенциала социально-экономической системы территории.
Органы государственной власти в субъектах Федерации должны содействовать созданию новых производств на территории региона в целях укрепления своего экономического потенциала, увеличению налогооблагаемой базы и появления новых рабочих мест. Необходимо поддерживать уже имеющиеся производства с целью сохранения рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста экономического потенциала региона. Для этого целесообразно проводить мероприятия по рекламе местных товаропроизводителей, содействовать оптимальному размещению предприятий, оказывать помощь по профессиональной подготовке, обучению, оказывать помощь при управлении, предоставлять гарантии и поручительства по займам и т.п.
Одной из основных целей государственных органов власти является обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Набор важнейших типов потребностей граждан любого государства, которые реализуются в процессе их жизнедеятельности, практически не зависит от отраслей специализации территории. Независимо от того, что производится на предприятиях, данный набор остается практически неизменным и включает в себя такие потребности, как питание, жилье, работа, духовное и физическое развитие, воспитание и обучение детей, специальное образование, охрана здоровья, различные материальные блага и услуги, транспортные средства для перемещения, средства связи для передачи и получения информации и т.п.
С точки зрения органов управления на данный набор потребностей населения накладывается ряд обязательных требований:
— полнота, т.е. охват всех типов рациональных потребностей;
— постоянство воспроизводства с качественными изменениями;
— комплексность (т.е. удовлетворение рациональных потребностей должно быть сбалансированным, и низкий уровень удовлетворения одной потребности не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения других).
Каждый тип потребностей населения можно представить в виде подсистемы, функцией которой является удовлетворение соответствующей потребности. Диспропорции в развитии данных подсистем приводят к снижению реализуемости главной цели общества. Нехватку продовольствия нельзя заменить избытком одежды. Соответственно, провал в развитии одной из функций воспринимается обществом как неудачное развитие всего общества.
В системе можно выделить два вида материальных ресурсов: неперемещаемые (природные ресурсы, основные фонды, стационарная инфраструктура и т.п.) и мобильные (капитал, оборудование, технологии и т.п.), а также человеческие (не просто трудовые ресурсы, но лица, сознательно действующие в рамках установленных социально-хозяйственных механизмов). Для эффективного функционирования системы необходима сбалансированность данных трех факторов. Так, избыток неперемещаемых ресурсов и трудовых ресурсов, при нехватке необходимого оборудования, технологий, финансовых ресурсов, не только не будет способствовать развитию, но, наоборот, будет препятствовать эффективному функционированию системы. В частности, возникнет безработица, производственные фонды будут загружены не полностью, что увеличит расходы на ликвидацию данных диспропорций. Аналогично, нехватку квалифицированных кадров практически невозможно восполнить избытком материальных ресурсов.
Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов системы, например, строительство однотипных торговых киосков. После определенного накопления количественных изменений в системе возникает потребность в качественном развитии, в переходе на новый уровень. Так, когда киоски перестают соответствовать потребностям населения, или свободного места для их строительства не осталось, возникает либо остановка в развитии торговой сети поселения, либо начинается строительство более крупных торговых точек, которые будут представлять качественно новый этап в развитии.
Развитие должно быть устойчивым, что подразумевает длительность сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства многостороннего потенциала территории. Недопустимо, чтобы развитие осуществлялось за счет невосполняемой эксплуатации какого-либо из основных факторов — природных ресурсов, населения, существующих производственных фондов. В противном случае исчерпание данного фактора приведет к кризису развития с непредсказуемыми социально-экономическими последствиями.
Научно-обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих в регионе. Долгосрочный план развития любой территориальной социально-экономической системы оформляется в виде концепции развития, содержащей стратегии, т.е. совокупность принципиальных направлений долгосрочного развития. Главное назначение концепции — служить основой для принятия как краткосрочных, так и долгосрочных решений. Отсюда следует, что концепция не является ни планом, ни программой, ни прогнозом будущих действий. Одной из главных задач концепции является решение проблем региона как системы. Поэтому цели и определяемые ими пути развития должны быть ориентированы на решение выявленных проблем развития. Исходя из этого, концепция регионального развития позволяет обеспечить единство решений, ориентируя их на повышение эффективности работы системы в целом. Когда общество находит решение заложенных в концепции проблем, или изменяется их характер, возникает необходимость в создании новой концепции.
Под проблемой понимается не просто нехватка или избыток какого-либо ресурса, но систематически воспроизводящаяся диспропорция между различными аспектами развития. При устойчивом воспроизведении в регионе на каждом новом этапе той или иной диспропорции возникает необходимость во внешнем корректирующем воздействии или в координации усилий всех элементов системы по устранению дисбаланса. К важнейшим типам проблем можно отнести:
Несоответствие в требованиях к развитию региона как элемента вышестоящей системы и как целостной самостоятельной системы. Проблема возникает тогда, когда внешние цели, задаваемые вышестоящим уровнем управления, вступают в противоречие с целями и потребностями населения нижестоящей системы.
Диспропорции между отдельными функциональными подсистемами, затрудняющие исполнение основных целей системы. Например, недостаточная развитость транспортной системы в регионе не позволит населению и грузам перемещаться по территории с необходимой оперативностью.
Диспропорции внутри подсистем, затрудняющие реализацию функций отдельных подсистем. Например, из-за очень малой доли общественного транспорта и высокой доли личного транспорта транспортная система в целом работает недостаточно эффективно.
Несоответствие масштаба, качества и сложности организационных структур системы масштабам или качеству ее развития. Если первые три проблемы можно отнести к разряду технических, имеющих решение в виде поддержания необходимых пропорций между функциональными подсистемами в рамках определенных безопасных параметров, то четвертая проблема существенно сложнее для выявления и нахождения ее решения. Она возникает в процессе развития системы, когда старые объекты инфраструктуры и организации не удовлетворяют возросшим потребностям. Например, в деревне, разросшейся до крупного поселения, для обеспечения нормальной работы будет недостаточно вырыть десяток новых колодцев, а потребуется использовать качественно новый элемент — водопроводную башню и систему водопровода. Также, на каком-то этапе развития городу потребуется строительство не новых медпунктов, а специализированных клиник.
В связи с усложнением социально-экономических систем и увеличением функций государства в современном мире все большее распространение получают сложные, многоуровневые системы управления. В подобных структурах основные элементы системы управления разделены на несколько уровней. Уровни управления представляют собой организационно обособленные элементы, выявляемые в структурах территориального управления, например, субъект Федерации, муниципальное образование. Вышестоящие уровни управления могут воздействовать на подчиненные элементы тремя основными способами:
— через постановку целей и функций;
— через задание определенных ожидаемых результатов;
— через выдачу ограничений по ресурсам, элемент при этом сам осуществляет выбор оптимальных действий.
Между разными уровнями системы осуществляется разделение полномочий, ответственности и функций по вертикали власти. В рамках закрепленных за ними полномочий элементы системы имеют право самостоятельного принятия управленческих решений. Вышестоящий уровень управления имеет право вмешиваться в текущую деятельность нижестоящего уровня только в том случае, когда последний не справляется с выполнением своих функций. Элементы одного уровня управления могут напрямую взаимодействовать по решению своих задач минуя вышестоящий уровень управления. Взаимодействие между уровнями системы за пределами существующего разделения полномочий и функций (например, по вопросу делегирования определенной функции) осуществляется на договорной основе.