Иные, кроме указанных в статьях 15 и 16, органы и должностные лица местного самоуправления относятся к числу органов и должностных лиц, выполняющих исполнительные и распорядительные функции в сфере компетенции соответствующих муниципальных образований. В системе органов местного самоуправления нет судебных и прокурорских органов, составляющих федеральные структуры государственной власти. Нет и соответствующих им муниципальных должностных лиц.
В зависимости от уровня муниципальной единицы, от того, является ли она городским или сельским поселением, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются. В крупных городах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизационной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы и т.д. В сельских районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др. И хотя названия ряда этих подразделений в разных муниципальных образованиях почти одинаковы, их кадровое наполнение различно. В крупных городах соответствующие управления, отделы, департаменты значительно превышают по численности районные. В малых городах, поселках, сельсоветах штатные подразделения малочисленны. В небольших сельсоветах, например, их, как правило, вообще нет. Здесь действуют от двух до пяти работников, занимающихся земельными проблемами, вопросами содержания муниципального жилья (где оно есть), актами гражданского состояния, военно-учетной работой, выполняющие некоторые нотариальные действия.[9][9]
Согласно пункту 1 статьи 14 Закона создание невыборных органов местного самоуправления целиком отнесено на усмотрение самих муниципальных образований. Это ни в коей мере не означает, что условия деятельности названных органов не входят в сферу внимания федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Независимо от того, являются ли муниципальные органы выборными или назначаемыми, статус служащих там лиц устанавливается федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и учитывается в уставе муниципального образования.
Хотя на уровне местного самоуправления не применяется принцип разделения властей, каждый орган должен действовать так, чтобы не дублировать деятельность других, а эффективно взаимодействовать с ними. Границы разделения сфер деятельности и сфер взаимодействия могут быть достаточно подвижными. Более того, институционально возможно даже гибкое объединение органов, выполняющих разные функции. Так, согласно пункту3 статьи 16 настоящего Закона, глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях.
«Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.»[10][10]
Тем не менее, принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления.
Согласно Закону органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения в соответствии с уставом данного муниципального образования. Собственная компетенция - это относительно постоянные, устойчивые полномочия, отраженные в базовом документе местного самоуправления. Ее изменение возможно на основе изменения устава. В то же время изменения компетенции в уставе могут быть вызваны федеральными законами и законами субъектов Федерации. Впрочем, речь может идти не только о вопросах местного значения, но и об отдельных государственных полномочиях, которыми наделяются органы местного самоуправления. Если в Законе о передаче полномочия муниципальному образованию речь идет о конкретном органе, которому поручается осуществление этого полномочия, значение устава не столь велико, как в случае с решением вопросов местного значения. В последнем случае именно устав может определять, какой конкретно орган решает эти вопросы. При передаче государственных полномочий с фиксированным органом-исполнителем в уставе воспроизводится поручение данному органу.
Согласно пункта 5 статьи 14 Закона органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.. Этот пункт воспроизводят одно из положений ст.12 Конституции Российской Федерации. То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города, села, поселка, района или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху», их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.
Будучи сформированы «снизу», т.е. населением , органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти и не обязаны выполнять их директивные предписания, если те выходят за пределы полномочий, предоставленных данным органам государственной власти. При этом важно иметь в виду, что формула «не входят в систему органов государственной власти» отнюдь не означает функционального обособления обеих групп органов. Органы местного самоуправления находятся в системе государственно-властных отношений. Само их создание и важнейшие полномочия определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др. Взаимодействие с органами государственной власти также может заключаться в том, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.
Хотя по общему смыслу ст.12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, их статус нельзя приравнивать к статусу общественных организаций. Субъекты местного самоуправления - в значительной степени корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. И все же Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» различают функции тех и других органов. С целью гарантировать органам местного самоуправления особый статус, защитить их от попыток подмены со стороны государственных органов в комментируемой статье указывается, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Сферы взаимодействия органов и должностных лиц местного самоуправления прямо зависит от данных им полномочий. Согласно пункта 3 статьи 14 Закона органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.
Таким образом, определены вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, то есть такие вопросы, которые вправе решать только представительные органы и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления.
Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования. Это, так сказать, свои, «местные законы», которые могут быть адресованы и гражданам, и общественным объединениям, и предприятиям, учреждениям и организациям.
Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении. Иными словами, они определяют возможности для решения всех вопросов, требующих затрат, определяют доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов муниципалитета.
В-третьих, они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности - социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д.
В-четвертых, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, то есть наиболее существенные, интересы избирателей и связывает их с интересами всего местного сообщества.