Из единого центра стало невозможно эффективно управлять столь сложной и разветвленной бюрократической системой, рационально распределять средства обширного хозяйства МВД и контролировать правильность их использования. Тоталитарный режим справлялся с этим, используя рычаг партийной ответственности, страх потерять погоны, надежду на раннюю пенсию и т.п. Но теперь деятельность политических партий в МВД запрещена, зарплата даже аттестованных сотрудников относительно низкая, в то время как охранные структуры, юридические конторы, бизнес и криминалитет с готовностью принимают на работу и щедро платят подготовленному специалисту с полезными связями. Поэтому жестко централизованная система, ориентированная лишь на слепое повиновение приказу сверху, пробуксовывает больше чем раньше, порождая коррупцию и очковтирательство.
Милиция, которая долгие годы имела дело в основном с безоружным населением, оказалась неспособной должным образом противостоять вооруженным преступным группировкам, претендующим на выполнение квазигосударственных (судебных, фискальных и охранительных) функций. Региональные управления по борьбе с организованной преступностью, как признают их руководители, работают в режиме "скорой помощи", вокруг уже совершенных преступлений. Поэтому организованные преступления раскрываются редко, несмотря на значительные штаты сотрудников.
Первейшая обязанность государства - защищать своих граждан, оградить их от преступности. Для успешной борьбы с преступностью нужны не только строгие законы, но и хорошее финансирование правоохранительных органов. Экономить на борьбе с преступностью - преступно. Но дело не только в финансировании. Перестроение органов внутренних дел в целом, с целью повышения эффективности их функционирования – вот на что направлена нынешняя реформа. 4 июня 2001 года президент утвердил своим указом план реформирования Министерства внутренних дел. МВД - второе из 12 ведомств, которые разработали одобренные главой государства предложения по изменению своей структуры.
Во-первых, предлагается укрепить принцип единоначалия в МВД на всех уровнях, когда все директивы поступают через начальника территориального органа.
Во-вторых, на уровне центрального аппарата министерства будут созданы три отдельные службы, работу каждой их которых будет курировать заместитель министра внутренних дел. В первую из них – службу криминальной милиции - войдут Главное управление по борьбе с организованной преступностью, Главное управление по борьбе с экономической преступностью и оперативные подразделения МВД. Во вторую - службу общественной безопасности – передадут Государственную инспекцию по безопасности дорожного движения и управление пожарной охраны, а также паспортно-визовую службу. В третью - службу тыла - войдут финансово-экономическое, кадровое управления и управление хозяйственной деятельности.
Кроме того, предполагается создать главные управления министерства по федеральным округам, которые будут входить в центральный аппарат МВД.
Начальники семи окружных управлений в звании генерал-полковников будут подчиняться непосредственно Борису Грызлову и назначаться президентом по представлению министра. Они будут заниматься координацией деятельности в области внутренних дел в субъектах Федерации, сбором и аналитической обработкой информации с предоставлением ее полпредам.
Новым элементом будет создание с не вполне ясными задачами семи главных управлений МВД по федеральным округам. Они, вероятно, призваны еще более отделить милицию от региональных властей, что является данью президентской идее укрепления властной вертикали.
Внутренние войска будут сокращены на 37 тысяч человек, впрочем, сообщается о том, что они станут "более эффективными". Также назначенный недавно министром МВД Борис Грызлов объявил о планах создания в 2003 году Федеральной службы расследований, которая будет заниматься расследованием различных преступлений и правонарушений с использованием материалов, собранных другими ведомствами. Данная служба должна объединить следственные органы МВД, ФСБ, а также налоговой полиции.
Планируется перераспределить функции и правомочия по управлению органами внутренних дел и внутренними войсками; более четко разграничить полномочия МВД РФ и органов внутренних дел субъектов Федерации по руководству криминальной милицией, следственным аппаратом, и органами исполнения наказаний; передать часть функций по организации деятельности милиции общественной безопасности на уровень субъектов Федерации и органов местного самоуправления при сохранении управляемости всех ее звеньев со стороны МВД. При этом муниципальные органы охраны общественного порядка, содержащиеся за счет местных бюджетов, сохранятся в составе милиции общественной безопасности в структуре МВД.
Кроме того, предстоит повысить роль штабных подразделений для реагирования на чрезвычайные ситуации, объединив силы и средства в едином управленческом блоке; восстановить раннюю профилактику правонарушений; передать управления и отделы по борьбе с организованной преступностью в республиках, краях и областях криминальной милиции МВД, УВД субъектов Федерации на правах ее подразделений (сейчас они в прямом подчинении МВД). Предстоит также создать в милиции общественной безопасности на всех ее уровнях подразделения по дознанию, раскрытию преступлений и розыску, чтобы разгрузить криминальную милицию и следствие.
Очень прискорбно, что согласно социологическому опросу, проведенному фондом «Общественное мнение» в июле 2002 года, 48 процентов респондентов считают, что милиция плохо справляется со своими обязанностями. 38 процентов считают, что удовлетворительно, и только 8 процентов сказали, что хорошо[18]. Именно поэтому, как считает начальник Главного управления МВД России по Центральному федеральному округу генерал-лейтенант милиции Сергей Щадрин, «Главное же в реформе МВД - это возвращение доверия населения к милиции. Остальное - значимые, но частные цели. В том числе и восстановление единой управленческой вертикали органов внутренних дел. На мой взгляд, система МВД после преобразований приобрела логичный, четкий, законченный вид. От участкового до министра у каждого - свой участок ответственности. Каждый - со своими полномочиями. А размытость прав порождала и размытость ответственности»[19].
В основу опубликованной МВД "Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД до 2005 года", положены следующие принципы:
сохранение целостности и единства системы МВД, при этом строгая иерархическая вертикаль подчиненности сочетается с самостоятельностью органов внутренних дел на местах;
простота, гибкость и мобильность организационных структур; рационализация и минимизация их функций в сочетании с надежностью управления и устойчивостью всех звеньев системы;
приоритетная ориентация всех служб на борьбу с преступностью и поддержание общественной безопасности;
преемственность и постепенность преобразований.
Таким образом, система управления органами внутренних дел организационно совершенствуется в рамках курса на укрепление вертикали исполнительной власти. Для эффективной и полной реализации задач, возложенных на полномочных представителей Президента в федеральных округах, созданы окружные подразделения МВД России.
Благодаря принятым мерам, менее чем за год в системе МВД восстановлена единая централизованная вертикаль управления, устранены разобщенность и необоснованное дублирование в работе различных служб и подразделений органов внутренних дел как на федеральном, так и на региональном уровнях. Министерство консолидируется, избавляется от структурной избыточности и разбалансированности. Укрепляется кадровый состав службы.
Реформирование министерства сопровождается совершенствованием нормативно-правовой базы, регламентирующей его деятельность.
Правительственные программы призваны укрепить престиж профессии милиционера путем создания, прежде всего экономических условий для успешного их функционирования и выполнения долга. Более того, это привлечет человеческий фактор. Ведь люди в погонах – это, прежде всего, люди, рискующие своими жизнями и здоровьем каждый день, и это должно возмещаться хотя бы на экономическом уровне. Тогда полномочия работников милиции будут вытекать из поставленных задач, и правовое функционирование милиции Российской Федерации будет строиться на Конституции и принципах международных правовых актов.
Нормативные акты
Конституция РФ от 12 декабря // Российская газета. - 25 декабря 1993.
Закон РФ от 18 апреля 1991 г. №1026-I "О милиции" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 22 апреля 1991 г. - №16. - Ст. 503.
Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (утв. резолюцией Экономического и Социального Совета ООН 1989/61 от 24 мая 1989 г.) // Собрание международных документов "Права человека и судопроизводство". - OSCE, Poland.
Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации и сотрудников федеральных органов налоговой полиции" // Российская газета. - 7 апреля 1998 г.