Научный материал об административном праве включает обширную массу информации: "законоведение", т.е. комментирование действующих правовых норм, основные категории, концепции, теоретические построения, материал о практике управления и правоохранительной деятельности. Важное место в научном материале занимают практические рекомендации для законодателя и государственного служащего, т.е. предложения о совершенствовании и применении действующего законодательства. Однако эти знания не есть разрозненная и хаотичная масса информации — они классифицированы на части, а части расположены в соответствия с логикой, дидактическими принципами и здравым смыслом, т.е. систематизированы. Каждая предыдущая часть (блок знаний) служит основой для изучения и понимания последующих, каждая последующая имеет опору в предыдущей.
Вопрос о системе науки административной права нередко смешивается с вопросами о системе административного права и о системе преподавания. Действительно, система науки той или иной отрасли определяется системой самой отрасли права, но это не означает их полного совпадения. Вместе с тем система науки отрасли в свои очередь кладется в основу системы преподавания соответствующей учебной дисциплины и находит свое отражение в материалах учебников. Поэтому разговор о системе науки административного права неизбежно затрагивает вопрос о системе административного права и предполагает анализ системы его преподавания.
Необходимо заметить, что в 30-50-х годах в литературе по административному праву сложилось недостаточно обоснованное мнение, превратившееся постепенно в стойкое научное представление, согласно которому система отрасли система науки и система учебной дисциплины, будучи производными одна от другой, подразделяются каждая на Общую и Особенную части.
Однако у этого представления имеется, на мой взгляд, два методологических недочета, которые ставят под сомнение его бесспорность.
1) Делению научного материала на Общую и Особенную части положил начало учебник административного права 1940 г., который создавался в сложной обстановке второй половины 30-х годов и в большой спешке. В нем обширная Особенная часть, где изложена система отраслевого управления, занимает 340 страниц и 140 страниц отведены Общей части. Данная конструкция была заимствована с курсов гражданского и уголовного права. Но если система науки (преподавания) гражданского права развивалась естественно и, так сказать, "двигалась" логически нормально по схеме "система отрасли - систем науки - система преподавания", то система наук административного права в СССР формировалась от обратного и априорным методом: сначала была определена система изложения учебного материала, воплотившаяся в учебнике 1940 г., затем были определены система науки и систем отрасли.
Возможно, не стоило говорить так подробно об учебнике 1940 г., но он задал направление всему преподаванию административного права в 40-90-х годах в вузах и техникумах, всем программам по административному праву и, скажем прямо способствовал созданию представления, что наука административного права также подразделяется на Общую и Особенную части.
2) Распространение схемы "Общая - Особенная части", принятой в науке уголовного и гражданского права, на административное право, а также на ее науку и преподавание не имело достаточного основания также потому, что первые две отрасли по ряду параметров отличаются от последней. Уголовное право и гражданское право - важнейшие отрасли права, но структурно менее сложные и по содержанию более одномерные, чем административное право. Общественные отношения, регулируемые этими отраслями права, отличаются большим однообразием, большей однородностью и постоянством. На долю наук названных отраслей права при их изучении и построении системы выпадает сравнительно простая задача классификации правовых норм на две большие группы: нормы-дефиниции и нормы-принципы, составляющие Общую часть отрасли; рабочие нормы, образующие Особенную часть. Поэтому уголовное право и гражданское право давно кодифицированы, и по этим отраслям подготовлены кодексы, отличающиеся многовековой логической обработанностью и высоким уровнем литературной шлифовки.
Административное право регулирует общественные отношения, хотя и спаянные признаком управления, но резко противоположные по своей природе: регулятивные и охранительные (деликтные), вертикальные и горизонтальные, внутриаппаратные и внешнеорганизационные. В административном праве как совокупности правовых норм при любом их построении: институционном, отраслевом, процессуальном и функциональном, - нормы-дефиниции и нормы-принципы ни количественно, ни качественно не могут претендовать на место, каковое аналогичные нормы занимают в уголовном и гражданском праве. При функциональном построении норм административного права, которое шире и глубже отражает административно-правовые реалии, нормы-дефиниции и нормы-принципы в подавляющем большинстве включаются в каждую из трех составных частей, обеспечивая внутри подотрасли реализацию других административно-правовых норм. Например, норма-дефиниция, содержащаяся в ст. 1 Федерального закона "Об основах государственной службы" от 31 июня 1995 г. и дающая определение государственной должности, относится не к мифической "Общей части", но принадлежит подотрасли, именуемой "управленческое право". Нормы-дефиниции, содержащиеся в ст. 1 Федерального закона "Об оружии" от 13 ноября 1996г. и определяющие понятие оружия, обеспечивают реализацию правовых норм подотрасли полицейского права.
В сконструированной в 30-80-х годах институционно-отраслевой системе науки, искусственно объединившей в одно целостное образование два различных построения административного права с их названиями "Общей" и "Особенной" частей, воплотились марксистские положения с ориентацией на исчезновение в социалистическом обществе полицейского права, права административной юстиции и других правовых институтов административного права. Вместе с тем нельзя не поставить в заслугу ее авторам, что в данной системе нашли отражение, хотя и в искаженной форме, сложившиеся в СССР после принятия Конституции 1936 г. управленческие реалии.
Пришло время поставить вопрос о замене институционно-отраслевой системы науки административного права функциональной, которая может более полно охватить научный материал, более правильно распределить и, что особенно существенно, разумнее и доступнее объяснить его.
Каковы же особенности системы науки административного права и, в частности системы, опирающейся на функциональное расположение административно-правовых норм?
Прежде всего необходимо отметить, что в системе науки обнаруживается, проступает система самого административного права. Подотрасли административного права (управленческое право, полицейское право, право административной юстиции) с находящимися в них правовыми институтами и разделы научного материала в принципе соответствуют друг другу. В системе науки административного права в определенной степени объективируется система административного права. Система науки, будучи системой знаний об административном праве, его подотраслях и правовых институтах, располагает изучаемые явления согласно внутренне присущей им последовательности, указывая каждому блоку правовых норм свое строго определенное место.
Однако система науки административного права шире и богаче системы отрасли права. Она представляет собой не только систему научных знаний о действующем административном праве и его институтах, но также знания о наиболее общих категориях (понятиях) административного права: предмете, методе, системе и принципах административного права, административно-правовых нормах и административных правоотношениях, их видах, субъектах и объектах этих отношений, об исполнительной власти, ее признаках и функциях. Это - базисные категории первого уровня. По сравнению с другими категориями административного права они не прямо объективируются в административно-правовых нормах (нормах-дефенициях и нормах-принципах), но являются абстракциями, отражающими самые сущностные стороны административно-правовой действительности. В известной степени это - внеправовые явления, но составляющие исходную базу для изучения явлений административно-правовых и образующие догматическую часть науки (пропедевтику). Эта часть предшествует трем другим, в которых концентрируется материал об административном праве: управленческом, полицейском, праве административной юстиции.
Система науки административного права богаче системы одноименной отрасли потому, что она включает в догматическую часть науковедческий раздел, а именно: материал о предмете, методологии, системе и истории науки. Курс любой науки (тем более курс преподавания) следовало бы начинать с объяснения, что собой представляет данная наука, на какой объект направлена, откуда она родом. Наука (учебная дисциплина) должна как бы представиться, назвать себя и рассказать о себе. Этот раздел является чрезвычайно важным, особенно в переломные эпохи, когда происходит "переоценка ценностей" и важно точно определить границы предмета самой науки. Система науки административного права не копирует систему отрасли, но объясняет ее, применяя для этого соответствующий понятийный инструментарий. Она не является чем-то застывшим и раз навсегда установленным, развивается в ходе поступательного движения регулируемых административным правом общественных отношений. С этой стороны система науки динамичнее системы одноименной отрасли: быстрее воспринимает изменения жизни, откликается на новые социальные потребности, оперативнее вносит коррективы в содержание своих частей. Так, в социальной действительности многих государств мира, в том числе в нашем, за последние десятилетия произошли изменения, связанные с "отпочкованием" новой ветви власти - контрольной. Специфика контрольной власти состоит в том, что она носит совокупный характер и осуществляется комплексом однопрофильных органов, значение которых в настоящее время в системе органов власти быстро возрастает. В России к ним можно отнести контрольные структуры Президента РФ и Правительства РФ, счетные палаты законодательных органов, аудиторские структуры Центрального Банка России, налоговую службу и налоговую инспекцию и т.п. Данный аспект дает право на научное вычленение контрольной власти из области государственного управления и перенос ее в ту часть научного материала, где излагается институт административной юстиции. Последняя оказывается тем узлом, который стягивает в одно целое все другие контрольные механизмы и образует сердцевину контрольной власти. Поэтому в системе науки административного права контрольные отношения и регулирующее их контрольное право могут найти свое место, хотя научные исследования и поиски в этом направление должны продолжаться.