А. В. Безруков, А. А. Кондрашев
Федеративная структура Российского государства предполагает сложный, «многослойный» характер взаимодействия различных уровней государственной власти, а также местного самоуправления. В целях оптимизации функционирования управленческой структуры и организационно-правовых форм взаимодействия между тремя управленческим звеньями в федеративном государстве (федеральным, региональным и местным) необходимо закрепить законодательные гарантии самостоятельности региональных и местных органов, но одновременно установить жесткие формы правового контроля за их деятельностью в интересах сохранения государственной целостности России.
Как на органы государственной власти субъектов Федерации, так и на органы местного самоуправления возложено решение значимых общественных и государственных задач, поэтому эффективный механизм их ответственности перед федеральным центром — необходимый элемент механизма правового регулирования в демократическом государстве. Не будет преувеличением сказать, что в России такой правовой механизм только формируется, причем правовое оформление отдельных его элементов неоднозначно воспринимается как правоведами, так и представителями политической элиты.
Понятие конституционно-правовой ответственности в науке конституционного права принято рассматривать в двух аспектах: позитивном (перспективном) и негативном (ретроспективном). Хотя имеет место и отрицание позитивной ответ ственности в конституционном праве.[1] Большинство же ученых придерживается мнения о дуалистическом характере конституционной ответственности, включающей в себя позитивную ответственность как ответственное отношение субъекта к своим конституционным обязанностям и негативную ответственность как наступление неблагоприятных последствий за неправомерное поведение.[2]
Позитивная и негативная ответственность неразрывно связаны друг с другом, вследствие чего созидательная нацеленность позитивной ответственности сопрягается с необходимым набором санкций ответственности ретроспективной.[3]
Не углубляясь в исследование проблемы ответственности в конституционном праве, сформулируем свое определение этого правового феномена. Конституционно-правовая ответственность — это правовая связь (состояние), воплощенная в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному осуждению и реализуемая путем применения государственно-принудительных средств либо самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств.
Ответственность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: законодательные новеллы и практические результаты. В 2000 г. по инициативе Президента РФ Федеральным законом от 29 июля 2000 г. № 106‑ФЗ,[4] внесшем изменения в Закон от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации»,[5] была законодательно легализована ответственность региональных органов перед федеральными органами государственной власти.
Президент РФ получил право в установленном порядке и при участии судебных органов отрешать главу субъекта РФ и инициировать роспуск регионального парламента, заблаговременно письменно предупредив указанные органы о необходимости устранения нарушений закона. Такой подход обеспечивал самостоятельность и стабильность системы государственной власти в субъектах РФ, гарантировал баланс во взаимоотношениях между Федерацией и субъектами, а также создавал своего рода механизм сдержек и противовесов при реализации конституционно-правовой ответственности федеральными органами государственной власти.[6] Конституционность этих мер подтвердил и Конституционный Суд России.[7]
Очередной этап в реформировании института конституционно-правовой ответственности региональных органов связан с изменением способа избрания глав субъектов РФ. Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159‑ФЗ[8] о внесении изменений в Закон от 6 октября 1999 г. изменен порядок избрания, а фактически отменены прямые выборы главы субъекта, замененные процедурой так называемого «наделения полномочиями законодательным органом по инициативе Президента России».
С точки зрения классических основ теории конституционного права конструкция «наделения полномочиями», воспринятая законодателем, уникальна отнюдь не в положительном смысле. Очевидны несколько вопросов, на которые невозможно ответить при использовании этого механизма «избрания» на должность. Во-первых, как может законодательный орган «наделять» полномочиями главу исполнительной власти, когда он такого рода полномочиями в сфере исполнительной власти просто не обладает в силу своей правовой природы и конституционного принципа разделения властей? Во-вторых, чем принципиально отличаются термины «избрание» и «наделение»? В-третьих, статус высшего должностного лица субъекта предполагает наличие не только полномочий, но и обязанностей, ответственности, и в этом смысле неочевидно, перед кем он должен нести ответственность за свои действия? В-четвертых, если эта конструкция изобретена исключительно в целях обоснования правомочия Президента РФ по внесению кандидатуры главы субъекта, то возникает вопрос: зачем она вообще необходима, когда имеется традиционный институт назначения с последующим согласием законодательного органа (согласование кандидатуры Председателя Правительства РФ Государственной Думой РФ — ст. 111 Конституции)? Единственно возможное объяснение — маскировка (прежде всего перед западным сообществом) реальной процедуры назначения главы исполнительной власти субъекта главой государства, что противоречит канонам федеративной формы государственного устройства (магистральному принципу самостоятельности формирования государственной власти в субъектах федеративного государства).
Согласно новому подходу принцип прямых выборов отменен в угоду централизации властных полномочий в руках главы Российского государства при формальном (косвенном) участии законодательного органа региона. Не менее чем две кандидатуры представляются полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе Руководителю Администрации Президента, рассматривающему и представляющему данные кандидатуры главе государства, который и вносит одну из них для «наделения полномочиями» в законодательный орган субъекта.[9]
На наш взгляд, если и концентрировать полномочия по формированию органов исполнительной власти у Президента, следовало бы предусмотреть элементарные гарантии участия субъекта РФ (парламентских фракций, всего состава регионального парламента или его палат) в выдвижении кандидатур на пост высшего должного лица субъекта. Во-первых, это позволило бы учесть региональные интересы и выразить, пусть и опосредованно — через депутатов, предпочтения избирателей, что в большей бы мере отвечало конституционному принципу народовластия (ст. 3 Конституции). Во-вторых, такой шаг снизит вероятность возникновения при определении кандидатур конфликтов между Президентом РФ и региональными законодателями, а также существенно ускорит процедуры принятия кадровых решений. В-третьих, изначальное определение кандидатуры главы региона его парламентом позитивно отразится и на последующих взаимоотношениях губернатора с законодателями, от эффективности совместной и согласованной работы которых зависит благополучие населения и в целом развитие субъекта РФ.
Отметим и непоследовательность Конституционного Суда России (далее — КС, Суд) в данном вопросе. Первоначально в январе 1996 г. КС в решении по «алтайскому» делу подчеркнул, что законодательное собрание региона не может быть превращено в избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей, и потому такой порядок избрания главы субъекта РФ не может считаться легитимным.[10] Однако позднее Суд признал установленный порядок наделения гражданина России полномочиями главы субъекта РФ не противоречащим Конституции, констатировав, что представление главой государства кандидатуры губернатора региональному парламенту не нарушает принцип разделения властей и обеспечивает его сбалансированность как по горизонтали, так и по вертикали.[11] Причем в данном решении КС, во-первых, посчитал, что не изменил свою правовую позицию, а скорректировал ее с учетом времени и новой модели избрания главы субъекта РФ; во-вторых, ушел от рассмотрения вопросов конституционности мер ответственности региональных органов, мотивируя это недопустимостью обращения. Вряд ли можно согласиться с позицией Суда, поскольку такое «избрание» не вписывается в федеративную структуру государства и подрывает основы конституционного строя России.
Анализ оснований досрочного прекращения полномочий главы региона демонстрирует переход соответствующих прерогатив к Президенту России за счет сокращения числа иных инстанций ответственности. Появляются такие основания, как отрешение главы региона от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ, отрешение от должности Президентом в связи с утратой доверия Президента, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и в иных случаях, предусмотренных федеральным законом.[12]
Конституционность новых оснований отрешения губернаторов Президентом РФ сомнительна. Новые законодательные нормы не предусматривают четких юридических оснований, процедуры их использования, а также правовых гарантий «отрешаемому» от должности главе региона. Размыты юридические критерии такого основания, как «утрата доверия Президента», что de facto означает возможность произвольного отрешения нелояльных Президенту руководителей регионов.[13] И потом, если рассматривать отрешение как меру конституционной ответственности, возникает вопрос: какое конституционное правонарушение будет ее основанием? Например, в Индии при отсутствии четких правовых оснований введения режима чрезвычайного положения, отстранение от должности главы правительства штата и приостановление работы законодательного органа, регулярно практикуемые федеральными властями, часто обусловлены исключительно политическими причинами (когда, например, правительство штата сформировано оппозиционной партией), что справедливо подвергается критике в науке индийского конституционного права.[14]