Крупным шагом Екатерины II было учреждение Черноморского казачьего войска, которому в 1792 году были пожалованы кубанские земли — от Азовского моря до Усть-Лабинской крепости вверх по течению Кубани.
Огромное пространство — от устья р. Лабы до Каспийского моря к северу до Маныча — по указу от 15 ноября 1802 г. составило Кавказскую губернию, с губернским городом Георгиевском, все это существенно изменило административное устройство региона, что подкреплялось переселенческой политикой со стороны государства в отношении государственных крестьян. Переселенцы занимали Ставропольскую возвышенность, долины рек Егорлыка, Калауса, то есть территории в тылу Кавказской укрепленной линии. За три года в Кавказскую губернию переселилось около 1600 крестьянских семейств, из которых почти 600 разместилось по Черкасскому тракту, образуя селения Безопасное, Преградное, Медвежье, Летницкое и др. Через них и Ставрополь пролегала Большая почтовая дорога (Черкасская), которая соединяла Российские столицы с Кавказом [12].
Конец XVIII века был ознаменован внешнеполитическими трудностями для России, ее влияние на Кавказе ослабевает. Павел I, стоявший у трона, явно недооценивал значение Кавказа во внешней политике России и увлекся западноевропейскими проблемами. Данное положение не отражало социально-экономических интересов определенной части российского общества. Положение начало в какой-то степени поправляться в начале XIX века, с приходом к власти Александра I, но деятельность этого, в основном, европейскими событиями и войной с Францией. Положение изменилось в 1813 году. Центр международных противоречий, после разгрома наполеоновской Франции, переместился на Кавказ. Иран и Османская империя не оставляли надежд на реванш и пересмотр Гюлистанского и Бухарестского мира, закрепивших их поражение в предыдущих войнах. Ведущие европейские державы оказывали им в этом поддержку.
С этого периода Российское государство постепенно переходит от политики сотрудничества с местными сообществами к политике местного администрирования. Суть ее заключалась в укреплении Кавказской военной линии путем переноса ее к подножию Кавказского хребта и включении горских обществ в общую систему публичной власти. Важной составной частью плана царской администрации являлось переселение казачества и крестьян в Причерноморье и на Северный Кавказ. В 1821 г. на земли Черноморского войска было начато переселение более 16500 душ из Черниговской и Полтавской губерний [13]. Возглавил эту политическую линию Н.П. Ермолов. Насильственные меры государственных чиновников вызвали ожесточенное сопротивление местного населения, и уже с 1818 года начинается насильственная колонизация ряда кавказских территорий и Кавказская война. Одной из причин войны стала недооценка со стороны государственной царской власти особенностей этнического и исторического развития народов Северного Кавказа [14].
В этот период народы Северного Кавказа представляли собой широкий этнический спектр, состоявший на разных уровнях общественного развития. В новой и новейшей литературе, при изучении этнополитических особенностей народов, населяющих данную территорию, существовали определенные стереотипы. В дореволюционной историографии бытовали дискрибтивный метод и безусловное осуждение горцев. В марксистской литературе — осуждение экспансионистской политики России и оценка событий с помощью формационного метода. Конечно, в рамках этих исследований написано множество блестящих работ. Оба эти подхода имеют существенные недостатки, так как совершенно не учитывали своеобразие горской цивилизации, отличной от других — азиатских и западноевропейских. К особенностям, определившим историческое развитие кавказских народов, относятся природные условия и относительная замкнутость ряда территорий. В то же время, следует учитывать, что Северный Кавказ стал пристанищем для десятков этносов, родиной целого ряда древних цивилизаций и государств. Здесь раньше других российских территорий распространились исламская и христианская религии.
В силу этого, здесь сложился специфический хозяйственный уклад, в свою очередь, повлиявший на быт, духовность и идеологию горцев, их политическую культуру. Существенную роль в складывании протогосудар-ственых и государственных образований играло обычное право.
Рассмотренные специфические условия предопределили важнейшие общественные институты, развитые у горских народов. Учитывая, что только в Дагестане располагалось 10 феодальных владений и несколько десятков союзов сельских общин, а всего этносов, имеющих свои индивидуальные общественные формы, на Кавказе насчитывается несколько десятков, нет возможности изучать их подробно, каждый в отдельности, так как это не является целью исследования (это можно и необходимо сделать в отдельной работе) [7]. Однако возможно и необходимо сделать и некоторые обобщения:
У большинства народов Северного Кавказа низовым сообществом являлась община, называемая исследователями «джамаат». Община сохраняла структуру родственных коллективов. Ниже общины, ее частью, был тукум. Джамаат являлся низшей административно-политической единицей, органом власти которой являлся сход, а в промежутке между сходами — старшина. Старшинам, практически, принадлежала публичная власть [15]. В основе аграрных отношений народов Кавказа лежала феодальная зависимость. Власть феодала была наследственной и передавалась старшему в роде. Зависимость общины от феодала не меняла внутренней структуры общины. Должностные лица общины, порой, превращались в низших представителей феодальной администрации, а сама община была звеном в системе феодального управления. Особенностью общинного строя у народов Северного Кавказа было то, что феодал являлся членом сельской общины [16].
Ученые-кавказоведы отмечают, что одной из характерных черт горских обществ были союзы сельских общин. У разных народов они имели разное название, но это был следующий уровень управления, более сложный, в основе которого лежал своеобразный общественный договор, устанавливавший единые для данного союза правила хозяйственной деятельности, взаимоотношений, действий. С помощью этих договоров, имеющих силу обычного права (адата), разрешались хозяйственные конфликты, возникшие между общинами и отдельными людьми, и даже военные конфликты.
Высшим органом союза сельских общин являлось собрание всего взрослого мужского населения союза (мекхе, кхел). Позже, с развитием и усложнением общественной структуры, собрание составляли представители джамаатов. С приходом на Кавказ ислама большую роль стали играть главы мусульманского духовенства — кадии [17]. Они, наряду со старшинами, становятся главными административным лицами, судьями. Сельские кадии, подобно старшинам, выбирались на парадном сходе, на срок от 1 года до 3 лет. Однако деятельность кадия была ограничена адатами, и они не могли распоряжаться землями джамаатов, осуществлять правосудие внутри общины, объявлять войну или мир, без согласия джамаатов. Следующей формой административной организации являлись объединения (федерации) союзов сельских общин, которые имели сходную с союзами организацию и представляли, фактически, предгосударственные формы сельских обществ. В этот же период, в Дагестане, в ряде регионе государственные начала стали развиваться и образуются государства, которые имеют многие специфические черты, характерные только для горских обществ, но и типичные формы и признаки, характеризующие данные образования, федерации, как государства [18]. (Их аппарат состоял из союза визирей (исполняющих обязанности советников и министров), назира (казначея), кадия, секретаря, военначальника, дворецкого. При князе и беке состояла дружина профессиональных воинов-нукеров. В разных горных районах, по мнению ученых, роль различных уровней управления общин, союзов и федераций была разной, что зависело от уровня социально-экономических условий и других обстоятельств [19].
В российской и зарубежной историографии, при рассмотрении общественных отношений, одним из центральных вопросов остается обсуждение государственности. Традиционно отмечается, что государственность существовала только у ряда княжеств, располагающихся на территории современного Дагестана. На наш взгляд, историки и юристы недостаточно внимательно исследовали данную проблему, так как существующие модели государственности не могут служить аналогом для рассмотрения признаков государственности у народов Кавказа, важнейшей особенностью которых являлось своеобразие форм государственности, а после включения Кавказа в состав России — своеобразной формой местной власти [20]. Например, если за основу возьмем одну из распространенных формулировок: «Государство — это особая организация политической (публичной) власти», то мы можем достаточно ярко увидеть эту особую организацию у горских народов. Среди целей нашего исследования нет теоретического рассмотрения проблем и признаков государства. Поэтому обратим внимание на процесс преобразования этой государственной власти в региональную, т.е. фактически, в местную. По мере утверждения царской администрации на Северном Кавказе, самоуправление у горцев заменяется государственно-административным управлением. Стали назначаться некоторые должностные лица, была сделана попытка распространения российских норм права на кавказские территории. Несколько позже, в середине XIX в., были проведены административные реформы, целью которых было усиление влияния России в регионе. Территории разделялись на округа и приставства. Во главу данных образований назначались офицеры Кавказской армии или лояльные России горцы. Все это происходило в условиях уже полыхающей Кавказской войны.