При этом абсолютным большинством законодательных органов субъектов Российской Федерации не было учтено, что в соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. А структура органов местного самоуправления (ст. 131) определяется населением самостоятельно.
Механизм их реализации также заложен в федеральном законодательстве. В частности, Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ст. 54; 65 и 76) возлагает на поселковые, сельские, районные и городские администрации обязанность по обеспечению на соответствующих территориях охраны прав и свобод граждан, а районные и городские администрации, кроме этого, руководят (ст. 65 и 74) соответствующими органами внутренних дел и содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе.
Согласно Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 6) осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля определяются соответственно, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 8 данного Закона муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:
структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.
А согласно ст. 4 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.
То есть, федеральным законодательством не только урегулированы в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными международными правовыми актами вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, но и подробно регламентирован правовой механизм защиты прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания, как в субъектах РФ, так и в муниципальных образованиях.
В то же время из всех изученных законов субъектов РФ о свободе совести и о религиозных объединениях только закон Волгоградской области «О защите прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания на территории Волгоградской области» (ст. 2) и закон Тюменской области «О деятельности религиозных объединений в Тюменской области» (ст. 2) наделяют органы местного самоуправления соответствующих субъектов правом образовывать органы по связям с религиозными объединениями, т.е. полноценно исполнять возложенные на них федеральным законодательством отдельные государственные полномочия по защите прав граждан на свободу совести.
Представляется, что без решения данного вопроса органы местного самоуправления не смогут полноценно выполнять возложенную на них федеральным законодательством обязанность по обеспечению на соответствующих территориях охраны прав и свобод граждан, а районные и городские администрации, кроме этого, не смогут оказывать эффективное содействие органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе.
В то же время обеспокоенность руководителей органов власти на местах возможностью проникновения носителей религиозных взглядов, провоцирующих экстремистскую деятельность, вполне понятна, ибо, к примеру, многим мусульманским странам сегодня присуща регламентация социальной жизни не правовыми средствами, а религиозными предписаниями. Например, такие государства, как Оман, Ливия, Саудовская Аравия обходятся без конституции. Ее роль выполняет Коран. Во многих исламских государствах, имеющих Основной закон, высшая юридическая сила признается, тем не менее, за Священной книгой, а шариат становится главным источником законодательства. Монархи и президенты этих стран, обладающие значительной властью (к тому же в силу традиций и религии гораздо большей, чем по тексту писаного закона)6, своими актами могут вносить изменения в конституцию. Подобная практика оборачивается нестабильностью конституционного права и деформацией правовой системы в целом.
В качестве примера экстремизма на политической и религиозной почве показательна ситуация, сложившаяся в начале 90-х годов в Чеченской республике, где вплоть до 1999 года предпринимались попытки построить исламское государство. Здесь возродились основанные на шариате внеправовые, внесудебные экзекуционные формы разбирательства, обычаи «священной войны» — джихада; а произвольное трактовка лидерами непризнанной Ичкерии законов шариата фактически вело к тому, чтобы отбросить целый народ в правовом отношении на несколько столетий назад.
Таким образом, исходя из особенностей противоречий в сфере государственно-конфессиональных и межконфессиональных отношений в самом общем плане, следует сказать, что эти противоречия всегда были, есть и, по всей вероятности, будут. Нельзя заставить людей во всех случаях своей жизни одинаково поступать и мыслить. Ввиду этого в действительности нельзя представить ситуацию, когда противоречия полностью исчезнут. Представление о согласии, исключающем всякие отклонения от принятых образцов, есть рецидив тоталитарного мышления, в соответствии с которым общество должно обладать «морально-политическим единством», а его члены должны мыслить и действовать одинаково во всех без исключения случаях.
Поэтому задача заключается не в том, чтобы полностью исключить вышеназванные противоречия из жизни общества, а обеспечить их разрешение таким образом, чтобы это отвечало законным интересам соответствующих субъектов права, соответственно, отказ от поиска вариантов согласия фактически означает лишение этих «субъектов» принадлежащих им прав. В процессе становления демократии в обществе постепенно формируется взаимопонимание относительно социально-экономического и политико-правового устройства, признающего незыблемость прав, свобод, достоинства личности и обеспечивающего гарантии свободы, самостоятельности и собственности граждан и их объединений. Тем не менее, даже испытанная годами странами Запада система не позволяет полностью исключить из жизни общества противоречия в сфере государственно-конфессиональных и межконфессиональных отношений, в том числе конфликты на религиозной почве, поэтому первостепенную роль в их преодолении играет инструментальная роль права. По мнению профессора В.В. Лазарева, оценивать конфликты однозначно и тем более рисовать их одной черной краской нельзя, ибо конфликты существуют в форме различий, в форме противоположности, наконец, в форме антагонизма и они отнюдь не одинаковы. А право даже может создавать предпосылки для их возникновения. И если конфликт порожден различиями, вытекающими из плюрализма мнений (суждений) и их дальнейшего развития, то в этом проявляется позитивная роль права. Однако с учетом дальнейшего перерастания конфликтов в борьбу, роль права, очевидно, состоит в том, чтобы «терпимо относиться к конфликтам, которые вытекают из противоречий, навеянных противоположностью, и предупреждать и пресекать конфликты, которые вызваны антагонизмом"7. Очень важный вопрос — как обеспечить законность при разрешении противоречий, чтобы в ходе их преодоления не возникли другие, еще более серьезные противоречия. И здесь основным приоритетом видится строгое соблюдение положений Конституции. Когда речь идет о религиозно-правовых противоречиях и спорах, все они должны обсуждаться и решаться на основе права. Если одной из сторон нарушается право, это вполне может вызвать ответные правонарушения и конфликтная ситуация неизбежно запутывается или нередко приводит к применению силовых методов, а это, конечно, недопустимо.
Современной юридической наукой разработаны общие принципы разрешения правовых конфликтов, что, как представляется, применимо и к конфликтам в сфере государственно-конфессиональных и межконфессиональных отношений. Их составляют, во-первых, консенсус в правовой сфере; во-вторых, институты и процедуры разрешения конфликтов, к которым, в свою очередь, относятся:
Разделение властей и согласительные процедуры
Парламентские процедуры
Конституционное правосудие
Гармонизация правовых актов
Гражданское судопроизводство
Арбитражный процесс
Уголовное судопроизводство
Международно-правовые процедуры
Неформальные процедуры8.
Таким образом, одной из самых сложных задач при разрешении межконфессиальных противоречий и противоречий в сфере государственно-конфессиональных отношений представляется своевременное вычленение их юридической составляющей, для чего науке еще предстоит разработка соответствующей системы категорий, понятий и предпосылок. При этом придание правовой формы столкновению противоположных интересов должно быть одной из целей практического разрешения назревающего конфликта, хотя вычленить юридическую составляющую из противоречий в такой сфере совсем не просто. Когда удается посадить за стол переговоров людей, чтобы они решили межконфессиональные проблемы в юридической плоскости, мы можем предполагать, что самое страшное позади, так как они начинают составлять юридически значимые документы и применять в разговоре юридически значимые термины. Это очень обнадеживающий признак, он свидетельствует о завершающей стадии конфликта. Правда, всегда существует возможность (и в этом плане обнаруживается практическое значение различения права и закона), возникновения и стимулирования многих противоречий религиозно-правового характера неправовым законодательством или отдельными его нормами.
Необходимо исходить из того, что противоречия — болезненная, хотя и естественная форма существования человеческого общества. И задача права (может быть самая главная) — ограничить негативные проявления разного рода разногласий и споров, создать систему процессуальных гарантий для разрешения противоречий в правовой форме.