С.С. Арбузов, Омский государственный университет, кафедра трудового права
Возможно, централизм для России является исторической традицией. Однако один лишь традиционалистский подход к нормотворчеству в сфере трудовых отношений вряд ли продуктивен, если не учитывать и природу отношений, в рамках которых предполагается осуществлять правовое регулирование. Как показывает зарубежный опыт, правовое регулирование трудовых отношений имеет тенденцию к централизации. Так, в соответствии со ст.I раздела 8 Конституции Соединенных Штатов Америки правом законодательства обладает как федерация в целом, так и штаты [1]. Федеральное трудовое законодательство регулирует трудовые отношения с участием работников, занятых на предприятиях федерального значения. Штаты могут регулировать трудовые отношения на предприятиях местного значения. И хотя после второй мировой войны компетенция штатов в целом расширилась, сейчас и федеральное трудовое законодательство, и законодательство штатов весьма сходны по содержанию. В Германии уровень централизации законодательства о труде еще выше. В настоящее время практически все оно является федеральным [2]. Примерно то же и в трудовом праве Швейцарии.
Анализ уже принятых субъектами Российской Федерации законодательных актов показывает, что в разных регионах по-разному понимают не только цель правового регулирования трудовых отношений членами Федерации, но и вообще назначение нормотворческой деятельности. Пример тому - законодательные акты республик в составе России. В частности, Законы Республики Башкортостан "О коллективных договорах и соглашениях в Республике Башкортостан" [3], "О правах профессиональных союзов Республики Башкортостан и гарантиях их деятельности" [4], "О порядке разрешения коллективных трудовых споров в Республики Башкортостан" (в ред. от 02.06.97) [5], "О занятости населения в Республике Башкортостан" (в ред. от 05.08.96) [6], Закон Республики Татарстан "О коллективных договорах и соглашениях" [7], "О профессиональных союзах" [8], "О занятости населения" (в ред. от 20.07.94) [9] практически дословно дублируют тексты соответствующих федеральных законодательных актов. Создается впечатление, что те республики, которые еще недавно больше и громче всех заявляли о своем суверенитете, независимости от федерального центра, получив определенную долю самостоятельности, на деле оказались не способными предложить ничего нового по сравнению с тем, против чего они с таким ожесточением выступали.
Пожалуй, дальше всех в правовом регулировании трудовых отношений ушли в Свердловской и Тюменской областях. В последнее время здесь были приняты законы "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области" [10], "О правах профессиональных союзов и гарантиях их деятельности в Свердловской области" [11], "О социальном партнерстве" [12], "Об объединениях работодателей в Свердловской области" [13], "Об особенностях регулирования трудовых отношений в Тюменской области" [14].
Даже если бегло взглянуть, можно сделать вывод о том, что, формируя свои интересы в области труда и трудовых отношений, субъекты Федерации в качестве приоритетных направлений своей деятельности видят разработку и реализацию политики в сфере социального партнерства, установление более льготных трудовых и социально-экономических условий по сравнению с федеральным законодательством. Одним из направлений деятельности регионального законодателя все чаще становится сфера социального партнерства. Интерес к этому явлению в нашей стране стал проявляться относительно недавно, поэтому и в теории, и в законодательной практике имеются различия в его понимании. По мнению одних авторов, социальное партнерство представляет собой "принцип построения отношений в сфере труда между реальными социальными партнерами в поисках соответствующих решений, содействующих социальной справедливости" [15]. Другие под социальным партнерством понимают "систему мероприятий, которые направлены на расширение участия работников и работодателей в разработке и осуществлении социальной и экономической политики" [16]. Для третьих социальное партнерство - "система взаимоотношений между работодателями, государственными органами и представителями наемных работников, опирающаяся на переговоры, поиск взаимоприемлемых решений в регулировании трудовых и иных социально-экономических отношений" [17]. Нет единообразия и в легальных определениях это понятия. Так, в соответствии с п.1 ст.1 Закона Омской области "О социальном партнерстве" последнее - способ совмещения интересов различных социальных слоев и групп, разрешения возникающих между ними противоречий путем достижения согласия и взаимопонимания, отказа от конфронтации и насилия, особый тип социально-трудовых отношений, обеспечивающий на основе равноправного сотрудничества работников, работодателей и органов государственной власти и местного самоуправления оптимальный баланс и реализацию их основных интересов" [18]. Согласно п.1 ст.21 Трудового кодекса Республики Башкортостан (ред. Закона РБ от 2.06.97) социальное партнерство представляет собой "систему трехсторонних мероприятий, позволяющих представителям Правительства Республики Башкортостан, республиканских объединений профсоюзов, иных объединений работников и объединений работодателей участвовать в разработке и осуществлении экономической и социальной политики" [19]. В соответствии же с п.1.1 ст.1 Закона Свердловской области "О социальном партнерстве в Свердловской области" [20] социальное партнерство есть "основанная на сотрудничестве система взаимодействия областных объединений работодателей, профсоюзов и иных уполномоченных работниками представителей объединений, Правительства Свердловской области по решению социально-экономических проблем населения в сфере труда".
Не вступая в дискуссию относительно содержания понятия "социальное партнерство", подчеркнем лишь, что поскольку единое понимание сущности проблемы у регионов отсутствует, то нет и удовлетворительных способов ее решения. Наличие пробелов в федеральном законодательстве пока позволяет субъектам Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование в данной сфере, например, в вопросе о субъектном составе социально-партнерских отношений.
В настоящее время соглашения о социальном партнерстве, независимо от вида, разрабатываются и подписываются работодателями, объединенными каким-либо организационным единством (отрасль, территория и т.п.) [21]. На федеральном уровне отсутствует какое бы то ни было специальное законодательство, регулирующее порядок создания и деятельности подобных объединений. С принятием Закона Свердловской области "Об объединениях работодателей в Свердловской области" появилась возможность определить правовое положение таких объединений и их взаимоотношения с другими участниками социально-партнерских связей. В частности, в соответствии с данным законодательным актом объединения работодателей призваны создаваться и действовать в целях участия в разработке и реализации планов и программ социально-экономического развития; представления и защиты общих интересов и прав работодателей в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, профессиональными союзами; содействия разработке и реализации программ занятости населения, профессиональному обучению и повышению квалификации кадров и др.
Федеральное законодательство фактически допускает существование объединений работодателей в трех организационно-правовых формах: общественной организации, некоммерческого партнерства и объединений юридических лиц (союзов или ассоциаций). Последние в Свердловской области в силу ст.1 Закона являются единственной формой объединения работодателей, хотя в качестве субъекта социально-партнерских отношений в принципе могут выступать и некоммерческие партнерства, объединяющие как работодателей-юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей. Тем более что законодательство в качестве одной из задач подобных объединений определяет защиту прав и законных интересов своих членов.
В соответствии со ст.8 Федерального закона "Об общественных объединениях" [22], ст.6 Федерального закона "О некоммерческих организациях" [23] общественная организация может объединять лишь работодателей-физических лиц. Тем не менее Трудовой кодекс Республики Башкортостан допускает существование объединений работодателей лишь в форме общественных организаций (ст.20). А это означает, что работодатели-юридические лица лишены возможности создавать собственные представительные "органы" и участвовать в них. Правда, в принципе работодатели могут уполномочить представлять свои интересы в социально-партнерских отношениях и отраслевые министерства, и ведомства. Но и это в Республике Башкортостан весьма проблематично как раз в силу императивности нормы кодекса. Несомненно, данное положение ущемляет интересы работодателей.
Таким образом, существенные различия в определении статуса участников социально-партнерских отношений субъектами Российской Федерации позволяют говорить о нецелесообразности отнесения к компетенции регионов подобных вопросов. Помимо сказанного, есть причины и более общего характера: правовое оформление государством статуса участников трудовых отношений вообще и социально-партнерских, в частности, должно осуществляться только на федеральном уровне независимо от особенностей членов Федерации: экономических, географических, социальных, политических и любых иных. С формальной же точки зрения регулирование отношений, связанных с так называемым правом на коалицию на уровне субъектов Российской Федерации, вообще не согласуется ни с конституционным принципом разграничения предметов ведения и полномочий, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п."в" ст.71), гражданское законодательство (п."о" ст.71) находятся в исключительном ведении федерального центра, ни с конституционно-договорным - Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. [24] так же, как и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. [25] не предусматривают такой возможности.