Необходимо различать отмену нормативного акта от его аннулирования. Существование последнего диктуется обязанностью государства влице судебных органов по восстановлению нарушенных прав. Только аннулирование незаконного нормативного акта влечет полное восстановление нарушенных прав граждан, возможность предъявления иска к государству о возмещении материального ущерба (ст. 53 Конституции РФ), привлечение государственного служащего, подписавшего незаконный нормативный акт к дисциплинарной ответственности (ст. 7 ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан*1).
По меньшей мере положения шести приказов МВД должны были быть исключены решениями Верховного Суда РФ из системы норм административного права как незаконные с момента их принятия. Существенное различие правовых последствий отмены нормативного акта и признания его незаконным отмечал Пленум Верховного Суда РФ2. Аналогичную точку зрения можно найти и в доктрине административного права.
Так, Д. [аллиган, описывая систему судебных решений, имеющихся в распоряжении западных судов при пересмотре административного действия, выделяет такую меру, как аннулирование действия, наиболее ч"асто используемую при судебном надзоре, состоящую из приказа суда, объявляющего административное действие незаконным и не имеющим юридической силы3. Д. Галлиган отмечает два вопроса, которые могут возникнуть при аннулировании административного действия: во-первых, с какого момен-тадействие является аннулированным — с момента его осуществления или с момента принятия судебного решения; и во-вторых, если действие незаконно с самого начала, сохраняются ли при этом юридические права и обязанности, возникшие из предположения, что данное административное действие законно?4 Ответ на оба вопроса дается следующий: практически приказ об аннулировании одновременно является признанием незаконности административного действия с момента его осуществления, из чего следует, что действие никогда не имело законной силы5.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на непраномерные дейстния, нарушающие права и свободы граждан» (ц ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г, № 10, 25 мая 2000 г. № 19), п. 17; Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающие при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» от27апрели 1993 г (пред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 11 от 21 декабри 1993 г., скзм. и доп., внесенными Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г. № 10, от 25 мая 2000 N° 19), п. 9, ГаллиганД,, Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное пряно: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 344-345. 1 Там же. С. 345-346. Там же.
По сути такого же мнения придерживается Ю.Н. Старилов, рассматривая этот вопрос с процессуальной точки зрения. Он высказывается о недопустимости прекращения производства по жалобе в случае признания органом управления или должностным лицом обоснованности заявленных гражданином требований, предлагая оценивать такое признание как одно из доказательств по делу и выносить решение с учетом выясненных обстоятельств по делу1. Представляется, что отмену нормативного акта органом, его принявшим, в процессе подготовки к судебному заседанию суд должен оценивать как признание государственным органом или должностным лицом обоснованности заявленных гражданином требований и выносить решения по существу с учетом других обстоятельств по делу. Непосредственно за признание нормативного акта незаконным и недействующим со дня издания выступает А.Ф. Изваринавсвязи с тем, что «незаконные акты применялись, затронули интересы гражданина, и он за защитой обратился в суд»2.
Вывод о необходимости признания нормативных актов незаконными с момента их принятия косвенно выводится и из правовой позиции Верховного Суда РФ о неприменимости к жалобам о признании незаконными нормативных актов сроков исковой давности. Считается, что «обращение в суд с жалобой по истечении трехмесячного срока с момента вступления в силу нормативного правового акта не может служить основанием к отказу в удовлетворении жалобы о признании этого акта незаконным, поскольку нормативный правовой акт содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга л и ц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»5.
Необходимость аннулирования незаконной нормы права вытекает из нормативности акта. В связи с тем что нормативный акт, как правило, содержит правила повеления, рассчитанные на неоднократное применение, а круг лиц, на которых распространяется нормативный акт, не определен, права граждан могут нарушаться неоднократно, круг пострадавших лиц не ограничивается тем (теми), кто обратился в суд. Распространение действия незаконного нормативного акта на отношения, возникшие до признания его незаконным в судебном порядке, налип, не являющихся участниками судебного разбирательства, противоречит конституционному принципу «все равны перед законом и судом» (ст. 19). Если пойти от противного и предположить, что суд вправе признать нормативный акт не соответствующим закону только с момента вступления в силу решения суда, то неизбежно напрашивается вывод, что один и тот же акт является законным с момента его принятия до момента вынесения решения суда и незаконным после принятия решения суда.
Практика Европейского суда по правам человека также неоднозначна. Например, в деле X. против Дании1 заявитель жаловался, что законодательство Дании не разрешает биологическому отцу, не состоящему в браке с матерью ребенка, оформить опеку над своим ребенком без согласия матери. В процессе рассмотрения дела законодательство Дании было приведено в соответствие с требованиями соблюдения прав отца. Тогда еще Европейская комиссия по правам человека1, указав на изменение законодательства, отказалась признать заявителя пострадавшим и отказала в удовлетворении требований. Необходимо отметить, что данное решение стало предметом критики как не рассматривавшее по существу вопрос о нарушении Европейской конвенции со стороны Дании. В частности, высказывалось мнение, что Комиссия должна была рассмотреть вопрос нарушения по существу, несмотря на состоявшееся изменение законодательства, тем самым разрешить вопрос, представляющий общий (курсив мой — А.Б.) интерес3.
Существует и иной, более поздний пример судебной практики Европейского Суда. Так, 30 октября 2003 г. Европейский суд по правам человека в деле Ганчи против Италии4, установив нарушение п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод «Право на справедливое судебное разбирательство»5, вынес решение в пользу заявителя в связи с тем, что власти Италии четыре раза отказывали заключенному в судебной защите на том основании, что акты администрации к моменту рассмотрения утрачивали силу. Европейская конвенция ратифицирована Россией6. Соответственно и судебная практика Европейского Суда по применению Конвенции имеет силу большую, чем национальное право на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Описанная выше российская судебная практика фактически противоречит ч. 1 ст. 6 Европейской конвенции. Обязанность властей России — соблюдать международные обязательства, что требует приведения судебной практики и законодательства в соответствие с европейскими стандартами.
Практика судебного нормоконтроля показывает необходимость законодательного закрепления административно-процессуальной формы судебной защиты прав граждан, нарушенных применением нормативных правовых актов. Способ судебной защиты выражается в признании нормативного акта незаконным с момента вступления его в силу до момента отмены принявшим его органом либо до вступления решения суда в силу. Как следует из приведенных примеров судебной практики, гражданская процессуальная форма не в полной мере справляется с поставленной перед судебной властью задачей защиты прав граждан и организаций от недействующих нормативных правовых актов.
Следует более подробно изучить практику Европейского Суда по существующей проблеме с целью детального выяснения обязательств Российской Федерации, закрепленных п Европейской конвенции (ст. 6 «Право на справедливое судебное разбирательство*, ст. 13 «Право на эффективное средство правовой защиты*). Это поможет избежать массового нарушения прав на доступ к правосудию в отношении граждан, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, а соответственно и решений Европейского Суда против Российской Федерации, негативно сказывающихся на международном авторитете.
Также необходимо уделить внимание изучению проблемы отсутствия судебной защиты от нормативных актов, не являющихся правовыми (не обладающих юридической силы) в связи с нарушением процедуры их принятия (например, не опубликованных надлежащим образом), но применяемых органами публичной власти. В настоящее время существует неопределенность относительно судебных полномочий по защите прав граждан в этой области.