Таким образом, можно констатировать, что государство идет по пути сокращений ограничений для лиц, которые могут участвовать в качестве покупателей государственного и муниципального имущества.
Действующее законодательство о приватизации в качестве основного объекта приватизации определяет государственное и муниципальное имущество. Изменения в направленности приватизации можно проследить даже по изменениям в названиях законов о приватизации (в 1991 г. - приватизация предприятий, в 1997 и 2001 гг. - приватизация имущества). При чем под имуществом, подлежащим приватизации, понимаются имущественные комплексы государственных и муниципальных предприятий, находящихся в государственной собственности акции открытых акционерных обществ, а также иное имущество, непосредственно связанное с деятельностью предприятия, например исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности.
Закон 1991 г. содержал обширный перечь объектов приватизации, для обозначения которых, использовались неюридические термины. К объектам приватизации относились:
предприятия, цеха, производства, участки, иные подразделения этих предприятий;
оборудование, здания, сооружения;
лицензии, патенты и другие материальные активы предприятий;
активы ликвидационных предприятий;
доли (паи, акции) государства и местных Советов народных депутатов, приватизируемых предприятий в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.
Законы 1997 и 2001 гг. отказались от подобного перечисления объектов приватизации, употребив в качестве объекта приватизации понятие государственного и муниципального имущества.
Закон о приватизации 2001 г. вводит понятие «стратегические предприятия и акционерные общества». К таковым относятся федеральные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых (часть акций) принадлежит РФ, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ. Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ утверждается указом Президента РФ на основании представления Правительства РФ. Приватизация стратегических предприятий и акций стратегических акционерных обществ возможна только после принятия решения Президента РФ об исключении унитарного предприятия из перечня стратегических или о прекращении, уменьшении доли участия РФ в стратегических акционерных обществах. Акции открытого акционерного общества «Газпром», РАО «ЕЭС России», а также являющимися субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок включаются в прогнозный план (программу) приватизации на основании федерального закона.
Существует имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Например, приватизации не подлежит имущество организаций федеральной почтовой связи. Иногда определенное имущество приватизируется в особом порядке, например, приватизируемые объекты культурного наследия с обременениями, возлагаемые на покупателя в виде соблюдения охранных обязательств.
Закон о приватизации предприятий 1991 г. определил исходные позиции приватизации, которая должна была осуществляться на базе государственной программы. Государственная программа является нормативно-правовым актом, устанавливающей классификацию объектов и предприятий по возможности их приватизации, способы приватизации и льготы, предоставленные при приватизации, образование и распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации. Она составлялась на предстоящий период (первый год и три последующих года).
В силу Закона о приватизации 1997 г. государственная программа приватизации должна приниматься в форме федерального закона и соответственно регулировать отношения в рассматриваемой сфере, но этот закон так и не был принят.
Закон о приватизации 2001 г. ввел понятие – прогнозный план (программа) приватизации. По своей юридической природе прогнозный план (программа) приватизации не является нормативным правовым актом, это - акт планирования приватизации объектов государственной собственности на предстоящий год. Прогнозный план содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. Здесь указывается также характеристика федерального имущества, предполагаемые сроки приватизации.
25 августа 2006 г. Правительство РФ утвердило Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007 - 2009 годы. В соответствии с этим документом в 2007 году государство выставит на продажу пакеты акций 911 акционерных обществ, 368 федеральных государственных унитарных предприятий, 7 пакетов ЗАО и 233 объекта иного федерального имущества. Выручка от их продажи должна составить 41 миллиард рублей. Всего же по состоянию на 1 июля 2006 года государство владело долями в 3724 акционерных обществ и было собственником 7178 федеральных государственных унитарных предприятий.
В 2007 году из крупных объектов, как сообщается в преамбуле документа, будут выставлены на торги акции "ВО "Станкоимпорт", "Московского метростроя" и двух аэропортов - в Салехарде и Уфе.
Кроме того, в 2007 году государство намерено продать 0,0003 процента акций ОАО "Северсталь", а также 100-процентные пакеты "Московского завода полиметаллов" (занимается разработкой и изготовлением комплектующих для ядерных реакторов), ОАО "Севморнефтегеофизика" (занимается геологическим изучением акваторий арктических морей для определения перспективности добычи нефти и газа), госпакеты газораспределительных станций во Владимире, Новгороде, Смоленске и на Сахалине.
В то же время в опубликованном списке нет аэропорта Пулково, хотя некоторые информагентства и поспешили сообщить о его приватизации. По-прежнему относится к разряду стратегических и потому не подлежит приватизации крупнейший в мире телекоммуникационный холдинг "Связьинвест", а ведь аукцион по его акциям намеревались провести еще в 2005 году. Пока не движется и приватизация "Аэрофлота". И если раньше министр экономического развития и торговли Герман Греф не раз заявлял, что исключение "Связьинвеста" и "Аэрофлота" из "стратегического списка" может состояться в ближайшее время, в последнее время он таких обнадеживающих формулировок избегает.[5]
Прогнозный план приватизации федерального имущества содержит следующие данные: 41 миллиард рублей должна принести казне в следующем году приватизация федерального имущества. В 2008 и 2009 годах эти доходы составят 44 и 40 миллиардов рублей соответственно.[6]
Под способами приватизации понимаются предусмотренные законом правовые формы отчуждения государственного имущества в частную собственность физических и юридических лиц. Приватизация государственного и муниципального имущества может осуществляться, только способами, предусмотренными Законом о приватизации.
Законодательство о приватизации всегда предусматривало конкретные ее способы. По мере развития законодательства количество способов приватизации увеличивалось, а ее условия совершенствовались.
Большинство способов приватизации (восемь из указанных в Законе о приватизации десяти способов) – это договоры купли-продажи. Можно сказать, что большинство способов приватизации – это различные способы продажи государственного имущества.
Способы приватизации расположены в Законе в определенном порядке исходя из степени их значимости; как правило, переход к следующему способу приватизации допускается, если предыдущий способ не может быть использован или не был реализован. Так, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия может осуществляться только путем преобразования его в открытое акционерное общество, а если размер уставного капитала предприятия не превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством РФ, то приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия осуществляется другими предусмотренными федеральным законом способами.
Закон о приватизации 2001 г. наряду со способами приватизации, предусмотренными прежним законом, установил новые, которые прежнему законодательству известны не были. Новыми способами приватизации являются:
продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
продажа имущества посредством публичного предложения
продажа государственного и муниципального имущества без объявления цены.
Одновременно с ведением новых способов приватизации Закон о приватизации 2001 г. отказался от таких способов приватизации, известных по Закону 1997 г., как продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, их работникам, выкуп арендованного имущества, отчуждение акций владельцам ценных бумаг, удостоверяющих права на приобретение таких акций.
Я хотела бы отметить, что в процессе развития законодательства о приватизации, существовали противоречия, которые касаются способов приватизации.
Закон о приватизации 1991 г. не предусматривал способа приватизации, который применялся на практике. Так, в 1995 г. была проведена залоговая приватизация на основе Указа Президента от 31 августа 1995 г. «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности». На основе этого Указа проводились аукционы, где акции не продавались, а проводился отбор кредиторов-залогодержателей по принципу «кто предложит большую сумму кредита за получение в залог акций, принадлежащих государству в уставных капиталах акционерных обществ, созданных путем преобразования государственных предприятий».