Бюджетное законодательство ранее было направлено главным образом на перераспределение доходов от того, кто работал хорошо, к тому, кто работал плохо; это относилось как к производителям, так и к перераспределению между регионами бывшего СССР.
В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации стремится учитывать особенности развития производительных сил каждого региона, создать примерно равные условия, единые "правила игры" для всех предпринимательских структур.
Бюджетное законодательство регулирует отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов Российской Федерации. Вопрос о правовом регулировании бюджетных взаимоотношений всегда имел важное значение,а в настоящее время в условиях инфляции приобрел важнейшее значение.
Российское бюджетное законодательство включает в себя финансовые акты разного уровня: акты Российской Федерации, акты субъектов Федерации.
Следует иметь в виду, что кроме законодательных актов, многие бюджетные отношения регулируются актами федеральных государственных органов, органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
В федеративных договорах впервые применен термин "финансовое регулирование" к полномочиям Российской Федерации. В законодательном порядке уже определено, что к финансовому регулированию относится и бюджетное регулирование. Понятие бюджетного регулирования дано в ст.
18 Закона Российской Федерации "об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в Российской Федерации". Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня.
Кроме того, имеются акты по управлению собственно федеральными финансами (федеральный бюджет, фонды регионального развития).
Естественно, что эти полномочия относятся к исключительному ведению Российской Федерации.
Второе направление совершенствования бюджетного законодательства федеральными актами - это регулирование на основании ст.76 Конституции тех бюджетных отношений, правовое регулирование которых отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Так, Протоколом к Федеративному договору между Российской Федерацией и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга отнесено к совместному ведению установление общих принципов бюджетной системы.
Протокол выражал стремление уравнять государственно-правовой статус всех субъектов Федерации.
Третье направление - это совершенствование актов бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации, принятие ими новых актов: законов, постановлений, принятые по регулированию бюджетных отношений. Ранее принятые автономными республиками в составе Российской Федерации акты* по регулированию бюджетных отношений устарели, они заменены.
-----------------
* В 1961-1962 гг. во всех АССР, входящих в состав РСФСР, были приняты свои акты о бюджетных правах местных Советов народных депутатов. См. Сборник "Труд, кадры, заработная плата в аппарате управления". - М. - 1986
Для всех субъектов бюджетного правоотношения характерно следующее: каждый из них либо принимает участие в распределении доходов или расходов между бюджетами, либо участвует в качестве стороны на одной из стадий бюджетного процесса, либо связан с бюджетом в связи с получением соответствующей суммы денежных средств в форме бюджетного финансирования.
Некоторые из субъектов бюджетных правоотношений обладают не одним, а двумя и даже тремя названными признаками одновременно.
Вместе с тем, субъектами бюджетных отношений не являются предприятия и организации и граждане, ибо они не участвуют в бюджетном процессе, не получают непосредственно из бюджета денежные суммы. Их взаимоотношения с бюджетом опосредуются взносом налогов и неналоговых платежей, которые вносятся в бюджет, но бюджетное право не регулирует отношения, непосредственно связанные с мобилизацией денежных средств в бюджет, регламентация их осуществляется другими институтами финансового права (налоговое право, государственный кредит, государственные расходы и расходы субъектов Федерации,местного самоуправления и т.д.).
Эти институты теснейшим образом связаны с бюджетным правом,являясь институтами финансового права. Особенностью многих бюджетных правоотношений, отличающих их от других финансовых правоотношений,является их определенный, ограниченный срок действия - бюджетные правоотношения действуют лишь в течение определенного срока в пределах одного бюджетного года.
В настоящее время предпринимается попытка выделить налоговое законодательство в самостоятельную отрасль, что представляется весьма сомнительным, оно может являться подотраслью финансового права.
Правовое регулирование общественных отношений по поводу внесения тех или иных видов налогов и сборов (т.е. их зачисления) в конкретное звено бюджетной системы Российской Федерации относится не к налоговому законодательству, а к бюджетному законодательству.
Важным является то, что нормы, определяющие доходные источники конкретных звеньев бюджета, осуществляют бюджетное регулирование,являющееся частью финансового регулирования, отнесенному к исключительному ведению Российской Федерации. Определение тяжести налогообложения физических и юридических лиц относится к финансовому регулированию, финансовому законодательству.
В ФРГ, например, принят специальный закон и финансовой взаимопомощи Федерации и земель от 28 августа 1969 г.*.
-----------------
* См. "Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты". - М. - "Прогресс". - 1991. - с. 168
Как и все субъекты правовых отношений, субъекты бюджетных правоотношений имеют права и несут обязанности. они различны в зависимости от уровня органов, их осуществляющих, одни в отношении бюджета своего уровня, другие - в отношении бюджетов нижестоящего уровня.
Бюджетные права органов Российской Федерации разбиваются на две большие группы. Это бюджетные права в области бюджетной системы Российской Федерации и в области федерального бюджета. Определение бюджетно-финансовой политики, принципа формирования доходов,расходов, единой бюджетной классификации, взаимодействие с элементами финансовой системы и др. относится к первой группе.
Органы Российской Федерации несут обязанности перед органами субъектов Российской Федерации, например, обязанность своевременно передавать средства из федерального бюджета по взаимным расчетам.
Бюджетные права органов Российской Федерации в области федерального бюджета относятся ко второй группе и заключаются в составлении, рассмотрении, утверждении бюджета, осуществлении бюджетного регулирования, определении доходов федерального бюджета,его расходов и доходов и др.
Бюджетные права субъектов Российской Федерации урегулированы специальным законом Российской Федерации, а также другими актами*.
-----------------
** См., например, Положение о главе администрации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации. Российские вести. - 1994. -11 окт.
Это право иметь самостоятельный бюджет, получать закрепленные доходы, распределять средства своего бюджета, определять оборотную кассовую наличность, осуществлять бюджетное регулирование нижестоящих бюджетов и т.д.
Параграф 2. Федеральные акты бюджетного законодательства
На федеральном уровне действуют законы, постановления Верховного Совета Российской Федерации, акты Федерального Собрания,Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства -Совета Министров Российской Федерации, ведомственные нормативные акты Министерства финансов РФ, Государственной налоговой службы,инструкции и инструктивные письма Центрального Банка России.
Базовым актом бюджетного законодательства является закон РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации" от 10 октября 1991 г.*
-----------------
* См. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - N 46. - Ст. 1543
Важными актами являются Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области,автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993г.* и Закон РФ "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам,городам Москве и Санкт-Петербургу" от 15 июля 1992 г.**
-----------------
* См. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - N 18. - Ст. 635
** См. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - N 34. - Ст. 1972
Закон Российской Федерации "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации" определил понятия бюджета, бюджетной системы, бюджетного процесса, закрепил принципы и основы бюджетного устройства в Российской Федерации, а также осуществил правовое регулирование порядка составления, рассмотрения,утверждения республиканского (федерального) бюджета Российской Федерации, контроля за его исполнением и порядка изменений в налоговом законодательстве.
Являясь приоритетным законом российского бюджетного законодательства, он несколько конкретизировал основные его положения, однако частично они устарели. В дальнейшем в этой главе комментарии в основном даются к разделам этого закона.