Хотя английская практика проводит четкое различие между трибуналами и осведомлениями, это различие не всегда соблюдается. В особенности, это относится к выдаче лицензий на транспорт. Лицензирование транспортных услуг производится членами комиссии по транспорту. Эта комиссия является трибуналом, но на самом деле занимается решением вопросов общего характера. Дела о грузовых перевозках апеллируются в Транспортном Трибунале, к которому относится все вышесказанное, но дела о пассажирских перевозках апеллируются прямо к министру, который не является трибуналом ни в каком смысле этого слова, и который назначает должностное лицо для рассмотрения данной апелляции в процессе, который должен быть классифицирован как осведомление. Лицензирование и установление воздушных маршрутов производится Агенством Гражданской Авиации, которое недавно было реорганизовано во многофункциональное агенство по американскому образцу. По форме оно является установленным статутом трибуналом, но фактически решает вопросы общего характера. Как доказательство вышесказанного, апелляция рассматривается Государственным секретарем, который, естественно, действует по образцу осведомления. Такая запутанная ситуация является следствием того, что трибуналы появились сто лет назад в предшествующую эру развития административного права, когда цена железнодорожных билетов находилась под контролем Железнодорожной Комиссии, а государство не хотело нести за нее ответственность.
Британская концепция заключается в следующем: если лицензирующий орган независим, то есть, если министр не должен отчитываться перед Парламентом за действия этого органа, то он должен принять форму трибунала. Такая постановка вопроса в очередной раз показывает как англичане не любят концепцию независимого регуляторного агенства, так популярную в США.
Несмотря на все это, лицензирование транспорта является исключением. В других областях различие между трибуналами и осведомлениями проводится очень логично. Орган, который принимает решение путем объективного применения правил, и министр не должен нести ответственность за это решение, называется трибунал. Там, где принимается решение, касающееся общей политики, за которое министр несет ответственность перед Парламентом, он должен обеспечить слушание аргументов и возражений на осведомлении, и рассмотреть доклад инспектора. Трибуналы находятся вне сферы власти министра. Осведомления являются ее частью. Типичные предметами осведомления являются схемы планирования, апелляции на решения соответствующих органов об этих схемах и обязательное приобретение земли.
Трибуналы и их проблемы.
Установленный статутом каталог трибуналов состоит из перечисленных в Первом приложении к Акту о Трибуналах и Осведомлениях 1958 г., и тех, которые возникли после того, как этот акт был принят. Соответствующий реальности список публикуется как дополнение к каждому ежегодному докладу Совета по Трибуналам. Там показано количество трибуналов в каждой категории и число решенных дел. Доклад 1969-1970 гг. имеет около 30 категорий, а общее число трибуналов приближается к 2000. Около трети этих трибуналов принадлежит Генеральной Комиссии Подоходного Налога, остальные Национальной Службе Здравоохранения, Национальной Службе Страховой Деятельности и некоторым другим. Так же имеется большое число трибуналов, которые заседают очень редко, такие, как, например, трибунал независимых школ, который решает вопрос о том, стоит или нет отозвать лицензию о определенной школы по представлению министра образования.
Что-то было уже сказано как о роли, которую играют наиболее важные из этих органов в управлении государством всеобщего благоденствия, так и о различиях между американской и британской практиками. Сейчас мы должны рассмотреть как работает британская система и какие попытки были сделаны для того, чтобы улучшить эту работу.
Существуют две главных проблемы, которые проявляются в различных обличиях. Первая - это необходимость компромисса. Трибуналы создавались для того, чтобы избежать высокой стоимости, бюрократизма и длительности работы обычных судов. Однако, за скорость и неформальность нужно платить. Нельзя отрицать тот факт, что огромное количество мелких дел, например заявлений на получение определенного вида пособия, существенно легче рассмотреть в особом трибунале, который создан исключительно для этой категории дел. В этом концепция трибуналов вполне разумна. Большинство проблем, которые привели к Акту о Трибуналах и Осведомлениях 1958 г. относятся к практическим компромиссам и экспериментам, которые утрировали тенденцию к уменьшению роли права. Сначала государство всеобщего благоденствия качнуло маятник в сторону от традиционных правовых идей. Затем пришла реакция, и Комитет Франка, созданный Актом 1958г. толкает маятник в обратную сторону.
Слишком много трибуналов
Вторая проблема - это количество трибуналов, которые имеют тенденцию множиться. Каждая новая схема, устонавливаемая статутом содержит свой собственный механизм реализации. В каждом данном случае путь наименьшего законодательного сопротивления ведет к созданию нового трибунала тогда, когда можно реорганизовать старый. Парламент не останавливается для того, чтобы посмотреть на плод рук своих, и творит трибуналы, не задумываясь ни о чем. Пришло уже время остановиться. Обычный гражданин стоит лицом к лицу с огромным количеством всеразличных трибуналов и процедур, которые на самом деле были созданы для того, что бы экономить ему время и деньги, а не смущать его своим количеством и разнообразием. Если жилец маленького дома считает, что он платит слишком высокую квартплату, то он должен обращаться в трибунал по вопросам квартплаты, образованный в соответствии с Актом 1946 г. в том случае если снимаемый им дом мебелирован, и в трибунал оценки квартплаты, образованный в соответствии с Актом 1965 г. если дом немебелирован.
Если владелец снабдил этот дом небольшим количеством мебели, занавесками и ковром, то статус этого дома непонятен. Жилец вполне может пойти не в тот трибунал, где он проиграет дело из-за неправильной юрисдикции. Даже в упорядоченном мире национального страхования, существует невероятное количество всеразличных юрисдикций. Вопросы о возможности страхования и уплаты взносов являются "министерскими вопросами", которые должно решать министерство в процессе слушания, которое технически является статутным осведомлением, с возможностью апелляции к Высокому Суду. Другие вопросы подсудны местным трибуналам с возможностью апелляции к Комиссии, и пересмотром дела Высоким Судом путем направления обвинительного акта в нижестоящий суд. Заявление, включающее в себя вопросы двух типов сразу может рассматриваться двумя путями сразу. Существуют весьма веские административные причины такой диффиринциации, которая оказалась внедрена в развивающуюся социальную сферу, где сейчас совершенно неуместна.
Эта проблема была едва затронута докладом Комитета Франка 1957г. Комитет рассматривал вопрос о действии существующей системы. С тех пор замедления темпа роста трибуналов не произошло.
Были созданы некоторые трибуналы с очень широкими и важными полномочиями. В недавнее время были созданы следующие органы: Комитет по лицензированию Авиа транспорта, Трибуналы по апелляции Игровых Сборов, Индустриальные трибуналы, Арбитражный Трибунал Железа и Стали, Трибуналы по пересмотру Душевного Здоровья, Суды Оценки Местного Имущества, Комитеты по оценке квартплаты, Трибунал для Апелляции Пенсионного Обеспечения Пожарников, Трибунал Иммиграционной Апелляции и некоторые другие. Солидное число этих органов говорит о том, что очень скоро их придется реорганизовывать в систему, состоящую из меньшего числа трибуналов, и имеющую ясную структуру.
Концентрация юрисдикций
Иногда, все-таки, принимаются шаги в правильном направлении. Отдельные трибуналы, которые раньше занимались рассмотрением промышленных травм и семейных пособий были объединены в единой системе трибуналов национального страхования. Некоторые новые виды юрисдикции были переданы индустриальным трибуналам, и еще несколько передаются сейчас по Акту о Промышленных Отношениях 1971 г. Кажется, что эти трибуналы превращаются в настоящие суды по рассмотрению трудовых споров, обладающие огромными полномочиями. Однако, профессиональная оппозиция предотвратила реформу архисложной системы дисциплинарных апелляций докторов в компетенции Национальной Службы Здравоохранения, которые могут решаться как министром, так и Трибуналом Национальной Службы Здравоохранения.
Реорганизация трибуналов в лучшие орудия юстиции может стать двухходовой операцией. На первом этапе необходимо убедиться в том, что все трибуналы, к какому бы типу они не принадлежали, соблюдают высочайший стандарт честного процесса, который совместим с их эффективностью. Второй этап - это обслуживание системы в целом. Последнее все еще остается заданием на будущее. Первое - это то, чего пытались добиться Комитет Франка и Акт о Трибуналах и Осведомлениях 1958 г.
Комитет Франка
Комитет Франка настойчиво выступил за сохранение системы 10 трибуналов, как неотрывной части управления государством всеобщего благоденствия. Но так же настойчиво он выступил и за то, что трибуналы являются частью механизма юстиции, а не просто административными средствами. Ключевыми словами в описании деятельности трибуналов должно стать: "открытость, честность и беспристрастность". В общем, процесс должен быть публичным; законные представители должны допускаться во всех случаях; дело должно быть разобрано во время; вопросы к сторонам и свидетелям должны всегда допускаться; должны быть созданы определенные правила процедуры; решения должны быть обоснованы; председатели должны быть квалифицированными юристами; должно быть право на апелляцию на основе факта, права, или основания; суды должны полностью выполнять свои функции по надзору. Эти рекомендации толкали к принятию единого для всех трибуналов кодекса, который должен был быть взят из основных правил честного процесса, которым следуют в обычных судах.