и налоговых агентов
А.В. Брызгалин, Центр "Налоги и финансовое право", директор, к.ю.н.
Как показывает современная практика налогового контроля, налоговые органы при осуществлении своей деятельности очень часто прибегают к такому способу обеспечения исполнения обязанностей по уплате налога (пени, штрафа), как приостановление операций по счетам в банках организаций и предпринимателей. Кроме того, данная обеспечительная мера может использоваться налоговыми органами и в случае непредставления налогоплательщиком соответствующей налоговой декларации в течение 10 дней по истечении установленного срока ее представления. Проанализируем с учетом арбитражной практики применение ст. 134 НК РФ и подп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ.
В этой связи необходимо отметить, что приостановление операций по счетам в банках является достаточно эффективным способом понуждения обязанных лиц к исполнению своих обязанностей, так как недобросовестный участник налоговых правоотношений фактически лишается возможности осуществлять свою финансово-хозяйственную деятельность и вынужден предпринимать все возможные меры для урегулирования конфликтной ситуации с налоговым органом. Однако главной особенностью данного способа является то обстоятельство, что решение налогового органа о приостановлении операций по счетам предписывается не налогоплательщику или налоговому агенту, а банку, в котором у организации или предпринимателя открыт соответствующий счет. Именно банк становится обязанным лицом в данной ситуации, и в случае неисполнения решения налогового органа он может быть привлечен к ответственности по ст. 134 Налогового кодекса РФ (далее — НК РФ), а с 1 января 2007 года, при наступлении определенных негативных последствий, — и к имущественной ответственности по подп. 14 п. 1 ст. 31 НК РФ.
Однако далеко не всегда претензии налоговых органов к банкам можно считать обоснованными, т.к. положения вышеуказанных статей НК РФ содержат ряд обязательных требований и условий, при наличии которых налоговые органы реально могут привлечь банк к соответствующему виду ответственности.
Основания для вынесения решения о приостановлении расходных операций по счетам в банке
Статья 76 НК РФ устанавливает два основания, при наличии которых налоговым органом возможно принятие решения о приостановлении операций по счетам в банке:
а) в целях обеспечения исполнения решения о взыскании налогов или сборов (п. 1 ст. 76 НК РФ);
б) в целях обеспечения представления налогоплательщиками налоговой декларации (абз. 2 п. 1, абз. 1 п. 3 ст. 76 НК РФ).
Необходимо также отметить, что в соответствии с п. 10 ст. 101 НК РФ налоговый орган при определенных условиях может в порядке ст. 76 НК РФ принять обеспечительные меры, направленные на обеспечение возможности исполнения решения налогового органа по результатам налоговой проверки. Однако, несмотря на некоторую специфику в применении данной обеспечительной меры, представляется, что ее можно не рассматривать в качестве самостоятельного основания применения ст. 76 НК РФ, и с определенной степенью условности ее можно квалифицировать в качестве меры по обеспечению обязанностей налогоплательщика (налогового агента) по уплате налога (п. 1 ст. 76 НК РФ).
Данный перечень оснований является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Никакие другие обстоятельства не могут признаваться правомерными основаниями для вынесения решения налоговым органом о приостановлении операций по счетам налогоплательщика или иного обязанного лица. Учитывая приоритетное значение норм НК РФ в регулировании отношений в сфере налогообложения (ст. 1 НК РФ), какие-либо иные основания для приостановления операций по счетам в банке, в том числе установленные другими законодательными актами, не могут признаваться правомерными.
Так, еще до принятия и вступления в силу Федерального закона от 27.07.2006 № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую НК РФ и в отдельные законодательные акты РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» (далее — Закон о налоговом администрировании) судебно-арбитражная практика исходила из того, что исчерпывающий перечень оснований для приостановления операций по счету в банке установлен исключительно нормами НК РФ.
Так, арбитражным судом был рассмотрен спор о признании неправомерным решения налогового органа о приостановлении операций по счетам в связи с непредставлением предпринимателем в установленный срок документов, необходимых для проведения камеральной проверки. Данное решение было принято инспекцией на основании п. 6 ст. 7 Закона РФ от 31.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах РФ». Согласно указанной норме (в редакции, действовавшей до 1 января 2007 года) налоговому органу предоставлялось право приостанавливать операции предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным и другим счетам в банках и иных финансово-кредитных учреждениях в случаях непредставления (или отказа представить) налоговым органам и их должностным лицам бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет.
Однако, как указал суд, признавая решение налоговой инспекции незаконным, согласно подп. 5 п. 1 ст. 31 НК РФ налоговые органы вправе приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков в банке в порядке, предусмотренном НК РФ. Основания для принятия решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщиков уполномоченным должностным лицом налогового органа и порядок его принятия установлены ст. 76 НК РФ, которая не предусматривает право налогового органа приостанавливать операции по счетам налогоплательщика в банке в случае неисполнения требования о представлении документов, необходимых для проведения камеральной проверки. Следовательно, указал суд, Закон РФ от 31.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах РФ», расширяющий перечень оснований для принятия решения о приостановлении операций по расчетному счету, в силу п. 1 ст. 31 НК РФ и ст. 7 Федерального закона от 31.07.1998 № 147-ФЗ «О введении в действие части первой НК РФ» в рассматриваемых отношениях применению не подлежит (Постановление ФАС ЗСО от 24.11.2005 № Ф04- 8470/2005(17256-А46-19)).
Необходимо отметить, что законодатель учел позиции судебной практики, в связи с чем с 1 января 2007 года в п. 6 ст. 7 Закона РФ от 31.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах РФ» были внесены изменения, согласно которым налоговые органы вправе приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов в банках в порядке, предусмотренном НК РФ.
В другом случае суд признал неправомерным приостановление операций по счетам в целях обеспечения взыскания платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы, поскольку приостановление операций по счетам применяется в целях обеспечения уплаты налога (сбора), а данные платежи представляют собой форму возмещения экономического ущерба и относятся к платежам неналогового характера (Постановление ФАС ЗСО от 10.02.2005 № Ф04-350/2005(8251-А27-19)).
Также необходимо отметить, что если до 1 января 2007 года налоговые органы имели право выносить решение о приостановлении операций по счетам в банках при наличии бюджетной задолженности только в виде недоимки, т.е. задолженности по налогу или сбору, то с 1 января 2007 года в связи с внесением в НК РФ изменений, предусмотренных Законом о налоговом администрировании, приостановление операций по счетам в банке возможно также в случае обеспечения взыскания с налогоплательщика и налогового агента штрафа и пеней.
Понятие «расходная операция» для целей применения ст. 134 НК РФ
В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 76 НК РФ приостановление операций по счету означает прекращение банком всех расходных операций по данному счету, если иное не предусмотрено п. 2 этой же статьи.
Однако конструкция состава налогового правонарушения по ст. 134 НК РФ сформулирована таким образом, что противоправное деяние банка определяется именно через «исполнение поручения налогоплательщика на перечисление средств другому лицу, не связанное с исполнением обязанностей по уплате налога или сбора», что фактически означает, что какие-либо иные операции по счету, например, по выдаче наличных денег, предназначенных для потребления самим налогоплательщиком, не образуют состава налогового правонарушения по ст. 134 НК РФ (Постановление ФАС СЗО от 25.04.2005 № А05-9553/04-19; Постановление ФАС СКО от 20.12.2004 № Ф08-6044/2004-2337А).
Также, по нашему мнению, не образует состав налогового правонарушения по ст. 134 НК РФ и перечисление денег с одного расчетного счета налогоплательщика на его же, но другой счет. Однако, по мнению Минфина России, изложенному в его Письме от 30.10.2006 № 03-02-07/1-297 «О последствиях неисполнения решения о приостановлении операций по счетам», приостановление операций по счету в соответствии со ст. 76 НК РФ означает запрет на любые расходные операции по счету (за исключением платежей первой, второй и третьей очереди, перечисленные в п. 2 ст. 855 ГК РФ), поэтому любые операции по счету, осуще-ствляемые банком, являются основанием для применения ответственности по ст. 134 НК РФ.
Вместе с тем считаем необходимым обратить внимание на диспозицию п. 1 ст. 134 НК РФ, в которой речь идет исключительно о перечислении денег «другим лицам». А кроме того, необходимо учитывать и положения п. 1 ст. 108 НК РФ, в соответствии с которой налоговая ответственность может наступить только по основаниям, прямо предусмотренным НК РФ. Поэтому расширительное толкование оснований привлечения к ответственности по ст. 134 НК РФ считаем недопустимым.
Кроме того, как указывает по этому поводу судебная практика, перечисление денежных средств с одного на другой счет налогоплательщика не может рассматриваться в качестве противоправного деяния по ст. 134 НК РФ (Постановление ФАС СЗО от 06.09.2005 № А05-26079/04-18; Постановление ФАС ЗСО от 06.02.2006 № Ф04-132/2006(19436-А81-15); Постановление ФАС УО от 21.12.2004 № Ф09-5445/04-АК).