Федеральный закон от 12 августа 1995 года закрепляет в финансовой сфере местного самоуправления ряд принципиально важных положений:
а) наличие местного бюджета как составной части самого понятия муниципального образования наряду с выборными органами самоуправления и муниципальной собственностью; кроме того, местные финансы - необходимый компонент экономической основы местного самоуправления;
б) самостоятельность формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов, контроля за их исполнением органами местного самоуправления;
в) определение основных источников формирования доходной части местных бюджетов;
г) самостоятельность в распоряжении средствами местных бюджетов органами местного самоуправления;
д) невозможность изъятия вышестоящими органами остатков сумм превышения доходов над расходами местных бюджетов на конец отчетного года;
е) установление раздельного регулирования в местных бюджетах финансирования решений по вопросам местного значения и осуществления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации, если таковые переданы в ведение муниципального образования;
ж) закрепление обязанностей государства обеспечивать муниципальные образования минимальными местными бюджетами для покрытия минимально необходимых расходов, которые определяются законодательством субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности:
з) гарантирование государством наполнения доходной части местных бюджетов путем закрепления данным законом, законом субъекта Федерации на долговременной основе доходных источников;
и) гарантирование государством обеспечения удовлетворения жизненных потребностей населения по предметам ведения муниципального образования на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов;
к) компенсация государственными органами убытков (в виде уменьшения доходов или увеличения расходов муниципальных органов), вызванных выполнением решений государственных органов;
л) самостоятельность установления представительными органами местного самоуправления видов и размеров местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате;
м) сохранение института самообложения населения и самостоятельности расходования этих средств для решения вопросов местного значения;
н) распространение на органы местного самоуправления права получения на основе закона платы, в том числе в натуральной форме, от пользователей добываемых на территории муниципального образования природных ресурсов;
о) предоставление представительным органам местного самоуправления права образовывать в соответствии с законодательством Российской Федерации целевые внебюджетные фонды;
п) установление мер по расширению участия органов местного самоуправления в кредитных отношениях (право выпуска муниципальных займов и лотерей, получения и выдачи кредитов, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений).
Как видим, ныне речь не идет о полном финансовом обеспечении со стороны органов государственной власти полномочий, закрепленных Федеральным законом за муниципальными образованиями и органами местного самоуправления. Государство может гарантировать лишь минимально необходимый уровень такой обеспеченности. Поэтому органам местного самоуправления необходимо самим изыскивать возможности для финансового покрытия расходов, компенсация которых не предусмотрена доходной частью местных бюджетов.
Новый Федеральный закон лишь в общих чертах закрепляет полномочия органов местного самоуправления в бюджетном процессе, передавая конкретное регулирование этого вопроса в ведение субъектов Федерации и на нижестоящий уровень. Так, в ст. 40 Устава города Москвы [6] содержится четкое указание о том, что к ведению Думы относится рассмотрение проекта бюджета города, утверждение бюджета, контроль за его исполнением, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета города. Для осуществления контроля за исполнением бюджета Дума создает Контрольно-счетную палату Москвы. К ведению городской администрации относится составление проекта бюджета, представление его в Думу, исполнение бюджета, представление Думе отчета об исполнении бюджета. В процессе исполнения бюджета изменения в него могут вносить Дума по представлению мэра или мэр самостоятельно в пределах резервного фонда, свободных бюджетных средств в порядке, установленном законом города.
Самостоятельность органов местного самоуправления в финансовой сфере означает, в частности, что при составлении проекта бюджета, утверждении и исполнении бюджета не допускается вмешательство иных органов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Самостоятельность органов местного самоуправления определяется также наличием собственных источников доходов бюджета.
Местные бюджеты содержат доходную и расходную части. Расходы бюджета разделяются на бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инновационной и инвестиционной деятельности. В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития. В бюджете может предусматриваться и резервный фонд, который используется администрацией для финансирования непредвиденных расходов. Отчет о расходовании резервного фонда включается в отчет об исполнении бюджета.
Доходная часть местных бюджетов состоит из закрепленных и регулирующих доходов, а также дотаций, субвенций, заемных средств. К закрепленным относятся доходы, полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступающие в местный бюджет [7]. В число основных закрепленных доходов местных бюджетов входят местные налоги, сборы и штрафы, поступления от сдачи в аренду муниципального имущества, государственная пошлина, поступления от приватизации имущества, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций. Специфика закрепленных доходов в том, что эти средства поступают непосредственно в местный бюджет, что отражается в действующем законодательстве.
К регулирующим доходам относятся доходы, которые поступают в местные бюджеты в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утверждаемым в установленном порядке на следующий финансовый год для сбалансирования доходов и расходов местного бюджета. В число регулирующих доходов входят отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом [8].
Отнесение средств к тому или иному виду доходов имеет как теоретическое, так и практическое значение. Развитие закрепленных доходов повышает прочность финансирования социально-бытовой сферы местного самоуправления, расширяет возможности для выделения части сверхплановых средств. Объем этих доходов в принципе должен определяться величиной расходов, которые финансируются в первоочередном порядке, и прежде всего это содержание учреждений социально-бытовой инфраструктуры.
В местных бюджетах средства, выделяемые на финансирование первоочередных расходов по содержанию социально-культурных учреждений в городах, например, составляют в среднем 55-60 процентов. Значит, в общем объеме доходов в городских бюджетах удельный вес закрепленных доходов не должен быть меньшим. Однако реально при росте расходов удельный вес закрепленных доходов на протяжении многих лет имеет тенденцию к снижению (с 28,4 процента в 1960 году до 23,2 процента в 1989 году). Если сравнивать по видам местных бюджетов, то в сельских бюджетах закрепленные расходы составляли 10, а в городских - 30,5 процента [9].
Следовательно, перед муниципальными образованиями стоит задача принять меры к увеличению закрепленных доходов, имея в виду более эффективное использование каждого источника этих доходов. В частности, должна возрастать роль местных налогов и сборов: налога на имущество физических лиц, земельного налога, налога на рекламу, налога на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров, сбор с владельцев собак, сбор за выдачу ордера на квартиру и др. [10].
Вместе с тем нельзя не отметить и определенную остроту проблемы увеличения доходов местных бюджетов через местные налоги и сборы. По данным Правительства РФ на 1 декабря 1995 года в Российской Федерации насчитывалось около 150 видов федеральных, региональных и местных налогов и сборов! Куда уж больше? 12 октября 1995 года газета "Московский комсомолец" сообщила о том, что в подмосковном Воскресенске распоряжением главы администрации города был введен новый налог с частных лиц - налог с покупки, что привело к удорожанию всех товаров на 5 процентов, поскольку именно этой суммы не хватало администрации города для решения некоторых городских проблем. Оказалось, что местных финансистов вдохновил такой способ пополнения доходной части местного бюджета по примеру Лотошинского и Шаховского районов той же Московской области, где этот налог взимается уже более двух лет. По протесту прокурора в Воскресенске налог был отменен.