Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов вызывает необходимость повышения роли регулирующих источников доходов, наделения местных бюджетов средствами из вышестоящих бюджетов. Доля регулирующих источников в доходах местных бюджетов достигает 3/4 средств местных бюджетов. В сельских бюджетах эти средства составляют около 90 процентов [11]. Ясно, что такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Ранее уже неоднократно высказывались предложения о необходимости разработки и принятия на законодательном уровне нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, что упрочило бы хоть на минимально гарантированном уровне стабильность и самостоятельность местных бюджетов [12]. Но даже с принятием в 1991 году Закона о местном самоуправлении эти нормативы так и не были разработаны. Новый Федеральный закон вновь закрепляет требование о разработке нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. В социальной сфере теперь должны действовать также и минимальные государственные социальные стандарты, обеспечение достижения уровня которых должно гарантировать государство [13].
Что касается используемого в настоящем Законе понятия минимального бюджета, то впервые оно было введено Законом РФ от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".
Законодатель установил, что расходная часть минимального бюджета исчисляется по нормам и нормативам, устанавливаемым вышестоящим представительным органом власти на основе закона и имеющихся средств, а доходная часть минимального бюджета должна покрывать гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. При недостатке доходов расходы покрываются дотациями и субвенциями [14], выделяемыми по решению вышестоящего представительного органа власти. Так, в Москве за счет дотаций покрываются расходы на развитие метро, на социальные нужды. Федеральный закон от 12 августа 1995 года об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 36) установил, что в доходы местных бюджетов зачисляются также и трансфертные платежи, что означает передачу органам местного самоуправления права владения именными ценными бумагами (акциями и др.), осуществляемую, как правило, при помощи передаточной надписи (индоссамента). В условиях бурного развития рынка ценных бумаг подобная мера укрепления местных бюджетов представляется вполне оправданной.
Законодательное закрепление возможностей органов местного самоуправления объединять средства местных бюджетов, расположенных на территории муниципального образования предприятий на развитие социально-бытовой инфраструктуры детерминирует постановку вопроса о месте объединения этих средств. Первый опыт правового решения этой проблемы был зафиксирован в Законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (ст. 19). Внебюджетные фонды - именно такой стала форма объединения под эгидой местных Советов привлеченных средств - вошли составной частью в общий объем финансовых ресурсов местных органов власти того времени. Хранились средства внебюджетных фондов на специальных счетах, открываемых в учреждениях банков, изъятию не подлежали и расходовались по усмотрению местных Советов вместе с бюджетными средствами на строительство, расширение, ремонт и содержание на долевых началах объектов социальной и производственной инфраструктуры, а также на природоохранные мероприятия. Аналогичные положения, касающиеся внебюджетных фондов, содержались и в Законе 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР" (ст. 46). Закон закрепил источники формирования внебюджетных фондов, создаваемых местными Советами и местной администрацией:
дополнительные доходы и сэкономленные финансовые ресурсы, полученные за счет осуществления мероприятий по решению экономических и социальных проблем;
добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений и организаций;
доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей, аукционов;
штрафы, взимаемые за получение предприятиями необоснованной прибыли в связи с завышением цен (тарифов) на продукцию (работу, услуги);
штрафы за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов с условием дальнейшего использования этих сумм штрафов на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;
штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, а также платежи, компенсирующие причиненный ущерб, с использованием сумм штрафов и платежей на восстановление и поддержание указанных объектов;
50 процентов выявленных проверками сокрытых или заниженных доходов предприятий немуниципальной собственности, а также 50 процентов от суммы штрафов, налагаемых на них;
выявленные проверками сокрытые или заниженные доходы предприятий муниципальной собственности, а также штрафы на них;
доходы от реализации бесхозяйного и конфискованного имущества;
иные внебюджетные средства.
Определенные поправки в порядок формирования внебюджетных фондов были внесены Законом РФ от 15 апреля 1993 года.
Было установлено, что право принимать решение об образовании целевых внебюджетных фондов принадлежит представительному органу местного самоуправления. Средства целевых внебюджетных фондов находятся на специальных счетах, открываемых местной администрацией, изъятию не подлежат и расходуются согласно целевому назначению, определяемому утвержденным представительным органом местного самоуправления положением о фонде (ст. 22 указанного Закона). Органам местного самоуправления запрещается направлять во внебюджетные фонды платежи, подлежащие зачислению в бюджет.
В соответствии с этим Законом внебюджетные фонды стали формироваться за счет добровольных взносов и пожертвований граждан и предприятий на соответствующие цели, сумм штрафов в природоохранной сфере и сумм штрафов (платежей) за нарушение законодательства об охране объектов историко-культурного наследия. Как видим, произошло сужение базы внебюджетных фондов по сравнению с предыдущими законодательными актами.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регламентируя правовое положение внебюджетных фондов, дает лишь отсылочную норму о том, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Из этого следует два вывода: во-первых, законодатель счел возможным сохранить и пока не менять порядок, касающийся внебюджетных фондов, закрепленный рассмотренным Законом РФ от 15 апреля 1993 года; во-вторых, правовое регулирование в этой сфере остается только на федеральном уровне.
Правовые акты некоторых субъектов Федерации, в частности Москвы, весьма скупо регламентируют отношения, относящиеся к сфере внебюджетных фондов. Устав города Москвы [15] определяет, что решения об образовании внебюджетных фондов города принимает Дума по представлению мэра (ст. 41). Она же утверждает положения о каждом из них, заслушивает отчеты об использовании фондов. Управление фондами осуществляет правительство Москвы, иные органы городской администрации на основе утвержденных Думой положений.
Что касается источников внебюджетных фондов, то Устав относит к ним все суммы денежных средств целевого назначения, не зачисленных в соответствии с законодательством в доходы республиканского бюджета РФ и городского бюджета. Эта формулировка представляется более предпочтительной, так как фактическое уменьшение базы пополнения внебюджетных фондов, закрепленное в Законе от 15 июля 1993 года, искусственно занижает и возможности тех органов местного самоуправления, которые в состоянии существенно пополнить внебюджетные фонды, не ограничиваясь только суммами штрафов в природной сфере или в сфере охраны памятников исторического и культурного наследия.
Образование внебюджетных фондов Уставом города Москвы предусмотрено и для городских районов. "Финансовые ресурсы районов могут включать в себя также средства внебюджетных фондов...", гласит ст. 42 Устава. Устав города Москвы не раскрывает механизм формирования, управления и использования внебюджетных фондов районов. В районах же принятие своих уставов не предусмотрено. Значит, при формировании внебюджетных фондов районов следует руководствоваться Законом РФ от 15 июля 1993 года [16].
Наряду с внебюджетными фондами некоторые органы местного самоуправления образуют и валютные фонды, состоящие из отчислений от валютной выручки предприятий муниципальной собственности, а также предприятий иных форм собственности по нормативам, устанавливаемым законодательством Российской Федерации. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит указаний о валютных фондах, но это не значит, что образование валютных фондов теперь запрещено. По моему мнению, это упущение закона.
Ясно, что далеко не все органы местного самоуправления в состоянии иметь такие фонды, но в праве их создания нельзя отказать тем, кто может это себе позволить. В частности, в Уставе города Москвы отмечается, что валютный фонд города образуется Думой по представлению мэра. Фонд представляет собой сумму денежных средств в иностранной валюте, используемых для расчетов с иностранными партнерами в соответствии с законодательством (ст. 41).