В связи с передачей недр в пользование на основании договора и государственной регистрации прав недропользователей возникает необходимость разделения единого государственного фонда недр на участки недр, находящиеся в собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и участки недр, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации (собственность субъектов РФ). Действующий Закон о недрах не проводит такого разделения. Правда, в Законе говорится об участках недр федерального, регионального и местного значения, но при этом отсутствуют правила их отнесения к собственности федеральной, региональной и местной. Закон содержит положение о том, что владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр осуществляются Российской Федерацией и ее субъектами совместно (ст. 1.2, 2 Закона о недрах). Как известно, владение, пользование и распоряжение (так называемая триада правомочий) составляют содержание права собственности. В данном случае формулировка Закона порождает вопрос: что означает «совместное владение, пользование и распоряжение» недрами? Может быть, речь идет об общей совместной собственности публично-правовых образований. Вместе с тем гражданское законодательство не предусматривает подобных конструкций, более того — указывает на необходимость разграничения государственной собственности (например, п. 5 ст. 214 ГК РФ).
Следует признать, что концептуально действующий закон ориентирован на административное деление полномочий по контролю и управлению природными ресурсами между органами власти различных уровней (ст. 3, 4, 5 Закона о недрах), а не на деление имущества. При таком подходе неизбежно возникновение споров о полномочиях. Только четкое определение собственников позволит избежать подобной ситуации.
Необходимо также пересмотреть положения Закона, касающиеся запрета на передачу участков недр в собственность физических и юридических лиц. Конечно, приватизации должны подлежать далеко не все недра на территории РФ, но часть природных ресурсов (например, участки недр регионального и местного значения либо отведенные под строительствоподземных сооружений) вполне может быть передана в частные руки без ущерба для интересов государства. Такая позиция соответствует положениям Конституции РФ, в частности ст. 9, закрепляющей возможность нахождения природных ресурсов (включая участки недр) в частной собственности.
Без всякого сомнения, все вышеуказанные моменты подлежат всесторонней проработке и обсуждению, но необходимость внесения изменений в законодательство о недрах уже очевидна.
Список литературы
[1] Относительно характера такого акта существуют различные точки зрения. Так, например, О.М. Теплов выступал за принятие Основ законодательства РФ о недрах (см.: Теплов О.М. К разработке Основ законодательства Российской Федерации о недрах // Государство и право. 1994. № 3. С. 101—107), другие ученые предлагали кодифицировать все законодательство, регулирующее отношения недропользования (по аналогии с Земельным, Лесным и Водным кодексами), путем принятия Горного кодекса либо Кодекса РФ о недрах (см.: Певзнер М.Е. Основные направления совершенствования законодательства о недрах // Государство и право. 1997. № 5. С. 70—73). Но все так или иначе сходятся во мнении о необходимости пересмотра основных принципов правового регулирования данных отношений.
[2] Теплов О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 30.
[3] См.: Вознесенская Н., Кормош Ю. Правовой статус лицензии на пользование недрами // Хозяйство и право. 1998. № 12. С. 45.