3) запрещающими вмешиваться в работу избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 5.2. Кодекса РФ об АП);
4) стимулирующие; создавать условия должного поведения в сфере управленческих отношений или наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность (ст. 4.2.), также косвенно стимулируют законопослушность граждан;
5) согласительные административные процедуры также широко используются в регулировании управленческих отношений.
4. По форме предписания административно-правовые нормы бывают:
1) категорические (императивные);
2) рекомендательные (решения научно-консультативных советов при органах исполнительной власти, научно-методических семинаров, обмен опытом и др.);
3) диспозиционные (регулируемые права и обязанности в рамках или диапазоне, предоставленных нормой права).
5. По способу действия (в пространстве, по времени и субъектам регулирования):
1) в пространстве — общероссийские, в пределах субъекта Российской Федерации, местные правовые акты и др.;
2) по времени — с определенным сроком действия, бессрочные, не имеющие предварительного срока действия;
3) по субъектам регулирования — в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных учреждений.
Классификация позволяет выявить однородный круг отношений субъектов, на который распространяется действие административно-правовых норм и оптимизировать их воздействие с целью совершенствования управленческих отношений. Важным средством в совершенствовании механизма административно-правового регулирования управленческих отношений являются формы реализации административно-правовых норм.
Реализация административно-правовых норм, также как и норм других отраслей, представляет собой процесс практического осуществления или выражения воли субъектов управленческих отношений, регулируемой административно-правовыми нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта.
В теории права обычно различаются четыре формы реализации административно-правовых норм: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3)использование; 4) применение.
1) наиболее широко используемая форма реализации — это соблюдение права, то есть добровольное исполнение объектом и субъектом управленческих отношений требований, предписываемых административно-правовой нормой. То есть в этой ситуации как бы действует метод убеждения, который считается, основным методом государственного управления, так как если методы принуждения у государства будут преобладать, то оно вообще может прекратить выполнение своих функций и задач ввиду недостаточности ресурсов для этих целей. 2) исполнение права, в отличие от соблюдения, заключается в активных правомерных и позитивных действиях как субъектов, так и объектов управленческих отношений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах. В определенных ситуациях пассивное поведение субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность. Например, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих функций и задач может повлечь привлечение его к дисциплинарной ответственности.
3) использование права есть активное и добровольное совершение субъектами и объектами управленческих отношений правомерных действий, которые связаны с реализацией субъективных прав и обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц. Например, использование научных методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной власти, государственного управления. В отличие от первых двух форм реализации, субъект или объект управленческих отношений сам решает, как и в какой форме воспользоваться этим правом, предоставляемым правовой нормой. Использование этих прав направлено на повышение эффективности управленческой деятельности.
Поэтому в административно-правовом регулировании \ управленческих отношений действует не только принцип «на основании закона» (т. е. требование подзаконное™ акта управления), но принцип «во исполнение закона» (то есть акт управления должен «работать» на цель, заложенную в законе), а это и есть принцип целесообразности акта управления. Анализ правоприменительной практики актов управления позволяет выявлять объективные тенденции такой целесообразности актов управления с целью их совершенствования, то есть внесение изменений и дополнений, позволяющих в дальнейшем повысить эффективность достижения целей, сформулированных в законах. Такому же анализу должны подвергаться и сами федеральные законы для их дальнейшего совершенствования.
4) применение права всегда носит активный, творческий, государственно-властный, организующий характер, осуществляется компетентными органами исполнительной власти, государственного управления, их уполномоченными должностными лицами в установленном законом порядке. Например, в Типовом положении о субъекте органа исполнительной власти следует предусмотреть процессуальные нормы применения количественных методов в обосновании и принятии управленческого решения.
Следовало бы разработать и принять Служебно-процессуальный Кодекс РФ, регламентирующий порядок и процедуру управленческой деятельности государственных служащих, порядок выработки, научного обоснования и принятия управленческих решении органами исполнительной власти, государственного управления и их должностными лицами, предусматривающий юридическую ответственность за негативные результаты, полученные в процессе реализации функций и задач государственного управления и правового регулирования.
Подобная классификация норм административного права позволяет быстрее выявлять субъектов и круг их отношений с целью совершенствования управленческих отношений.
Учитывая важность и творческий характер применения норм административного права, при этой форме реализации норм к ним предъявляется ряд основных требований (которые следовало закрепить в предлагаемом выше Кодексе) таких как:
1. Соблюдение законности в процессе административного нормотворчества и правоприменительной практики в сфере управленческой деятельности, является обязанностью органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц по предметам ведения и в объеме компетенции, особенно если это касается защиты прав и свобод человека и гражданина. «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ).
Примером нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина может служить постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описания паспорта гражданина РФ».
Образец бланка и описание паспорта гражданина РФ не содержит графы «национальность», что противоречит пункту 1, ст. 26 Конституции РФ «Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность». Право «определять» предоставлено всем гражданам, а вот право «указывать» только предоставлено тем, кто не желает указывать свою национальность, так как нет графы «национальность» в бланке — описании паспорта гражданина РФ. Следовательно, гражданин, желающий осуществить свое конституционное право «указать» свою национальность не может реализовать свое право, так отсутствует графа «национальность». В соответствии с ст. 26 Конституции РФ в бланке описания паспорта должна быть графа «национальность (заполняется по желанию)».
2. Оптимальность применения нормы в соответствии с целью, сформулированной в норме закона и в связи с конкретными условиями реализации нормы акта управления субъект и объекты управления осуществляют государственные функции и задачи с минимально возможными затратами финансового, временного, экономического, кадрового, материально-технического, информационного и иного ресурса.
Субъект управления, контролируя объекты управления, в объеме своих полномочий оказывает правовое воздействие на них не только за невыполнение государственных функций и задач, но и за ненадлежащее или неоптимальное решение.
Оптимальность в смысле целесообразности также отражена в пункте 2 ст. 4.2. Кодекса РФ об административных правонарушениях «Судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в настоящем Кодексе или законах субъектов РФ об административных правонарушениях».
3. Обоснованность применения нормы на основе достоверных фактов. Субъект управленческих отношений в объеме своих полномочий контролирует обоснованность применения административно-правовых норм уполномоченными на то объектами управления (представителями государственной власти), например, в процессе осуществления последними функций государственного контроля или административного надзора. Всесторонность проверки достоверности фактов и обстоятельств дела, их обоснованность — это требование тесно связано с законностью рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 1.6). Обоснованность назначения административного наказания исчерпывающе регламентирована в Кодексе РФ об АП в Главе 4. «Назначение административного наказания».
4. Научная организация правоприменительной деятельности выражена:
а) оптимизацией процесса применения административно-правовых норм;
б) рациональным разделением труда между субъектами отношений;
г) обоснованным распределением полномочий и компетенции между субъектами административно-правовых отношений;
д) использованием количественных методов, современных компьютерных средств и новых информационных технологий;