Формирование организационной структуры органа управления требует выяснения потребностей системы в штатной численности работников и установления номенклатуры должностей (руководителей, специалистов, технического персонала). Большое значение имеет также установление между сотрудниками организационных взаимосвязей, закрепляющих горизонтальные отношения и повышение взаимодействия в системе управления. При этом определяются состав и полномочия руководителей органа управления и его отдельных звеньев с обязательным учетом нормы управляемости, т. е. числа работников, которыми их непосредственный начальник (субъект управления) может руководить достаточно эффективно. Следовательно, формирование организационных связей приводит к наличию различных уровней организации в системе управления и созданию в ней адекватной системы информационных связей и отношений, закрепляемых и регулируемых административно-правовыми нормами.
Для разработки организационной системы необходимо определить перечень функциональных обязанностей руководителей (субъектов управления), их заместителей, всех сотрудников органа управления. Здесь фиксируются конкретные функции (виды работ), прав, обязанностей и ответственности, организационные отношения руководства и подчиненных, служебные взаимосвязи сотрудников и др. Все это регламентируется административно-правовыми нормами, в целях повышения эффективности организации управления.
Процесс создания системы управления предполагает обязательное административно-правовое закрепление организационных отношений и связей. В этих целях разрабатывается положение об органе управления определенного уровня, где фиксируются предмет ведения, компетенция, организационно-штатная структура, номенклатура должностей, права, обязанности и ответственность должностных лиц.
Как отмечалось, наряду с определением функциональной и организационной структур системы управления, предусматривается также организационная работа по подбору и расстановке кадров, формирования коллектива, материально-технического обеспечения сотрудников помещением, оборудованием, средствами транспорта, связи, организационной и специальной техникой и т. п.
Сложность функций организации, многообразие составляющих ее видов деятельности обусловливает создание в относительно высокого уровня в системах государственного управления специализированных служб и подразделений (организационно-штатных, кадровых, материально-технических, финансовых, информационных, делопроизводства, социального и медицинского обеспечения, а также учебных заведений). Однако это не освобождает руководителей от обязанности реализации данной функции организации. Более того, с повышением уровня управления она занимает все большее место в их работе.
Регулирование (в том числе и правовое регулирование) представляет собой управленческую деятельность, в процессе которой производится своего рода корректировка уже организованной системы управления применительно к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования. Изменения условий вызывают отклонения системы от заданных параметров. Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования функцией управления. Необходимость регулирования определяется постоянными изменениями как, в самой системе, которые приводят к нарушениям, сбоям в ее функционировании, так изменениями факторов и условий воздействия внешней среды. При этом следует заметить, что отсутствие изменений или противоречий в развитии системы управления, есть явление совершенно нереальное и даже регрессивное. Именно существование противоречий, их устранение выступает объективной предпосылкой развития не только отдельных систем управления, но и всех социальных систем, в том числе государства и общества в целом. Одной из целей административно-правового регулирования и является правовая оценка противоречий (споров) в управлении и их разрешение, что характерно для континентального административного права. В административном праве Японии, наоборот, создается система норм, предупреждающих эти споры (конфликты).
Например, регулирование внутри системы управления является, по существу, организаторской деятельностью (распорядительством) ее субъекта по отношению к объектам управления; это регулирование осуществляют в своей деятельности и органы исполнительной власти в целях упорядоченности и слаженности их функционирования, направленных во внешнею сферу по предмету действия и компетенции. Оно заключается в организации оперативного управления, то есть налаживании повседневной работы подразделений и сотрудников, взаимодействия структурных звеньев в конкретных ситуациях, обучения и воспитания кадров. Регулирование конкретизирует управление, способствуя успешному решению оперативно-служебных задач. Поэтому объем работы по выполнению функции регулирования возрастает по мере приближения к исполнительскому уровню системы управления.
В настоящее же время правовое регулирование как часть общей функции регулирования осуществляется, в основном, уполномоченными органами исполнительной власти государственного управления, их должностными лицами и направлена во внешнюю сферу деятельности по предмету ведения и компетенции. Кроме функции правового регулирования органы управления, их уполномоченные должностные лица осуществляют и такую функцию управления как контроль. Отсутствие федерального закона о едином государственном контроле, по существу, лишает органы государственного власти и управления необходимой обратной связи, то есть получения своевременной, полной и достоверной информации о результатах функционирования системы органов исполнительной власти, что ставит под сомнение возможность эффективного управления делами государства, ввиду неполной или искаженной информации о процессах, проходящих в государстве и обществе.
Контроль как функция управления необходим для постоянной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Выступая в качестве одного из эффективных инструментов повышения уровня всей организаторской работы, контроль является одновременно и методом воспитания кадров, средством обеспечения дисциплины в процессе выполнения управленческой деятельности. Как функция управления, он представляет собой наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т. п. В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования, в том числе и правового.
Контроль — своеобразная форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно реализуются заданные субъектом управления параметры функционирования системы.
Следовательно, контроль служит двум основным целям.
Во-первых, он позволяет направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений.
Во-вторых, он дает возможность совершенствования деятельности путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.
Контроль обладает особой целенаправленностью, которая находит отражение в решаемых с его помощью управленческих задачах. Ими являются: неуклонное соблюдение норм Конституции РФ и исполнение законов и иных нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных органов и иных объектов управления; своевременное и качественное выполнение управленческих решений; повышение исполнительской дисциплины, ответственности за порученное дело; быстрое устранение вскрытых в процессе контроля недостатков; оказание соответствующей помощи подчиненным аппаратам и сотрудникам, повышение деловитости и оперативности, сокращение бумажного потока, преодоление кабинетного стиля работы, тяги к многочисленным заседаниям и совещаниям. К числу задач контроля также относятся: выявление передового опыта с внедрением его в практику, осуществление правильного подбора и расстановки кадров, своевременное предупреждение их от ошибок в работе.
Контроль, представляя собой сбор и обработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, однако, не ограничивается фиксацией достигнутых результатов. Он обязательно дополняется управленческим воздействием, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, формы и методы дифференцируются с учетом уровня соответствующего органа управления, предмета ведения и компетенции. Выше были подробно рассмотрены такие функции государственного управления как регулирование и контроль, наиболее используемые в настоящее время органами государственного управления и органами исполнительной власти. Функций же государственного управления гораздо больше, их классификация разнообразная. Заслуживает внимание следующая классификация основных функций государственного управления:
• прогнозирование изменений в развитии каких-либо объектов или явлений в процессе управления на основе полученной информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния; например, с учетом прогнозирования разрабатываются федеральные и региональные программы основных направлений государственной деятельности;
• планирование-деятельности в процессе государственного управления по реализации федеральных и региональных программ, регламентированных актами управления;