Участие государственных органов в найме рабочей силы и установлении трудовых отношений не означает, что волеизъявление субъектов трудового отношения теряет юридическое значение. Свобода выбора профессии, рода деятельности и места работы является универсальным принципом рыночной экономики. Включение гражданина в деятельность предприятия, его трудовая функция и другие условия труда во всех случаях определяются на основе трудового договора как двустороннего соглашения между нанимателем и работником. Но эта двусторонняя связь может дополняться волеизъявлением третьего лица, оказывающего содействие сторонам в установлении трудового правоотношения.[20]
Правовая организация трудоустройства включает в себя: а) установление круга трудоустраивающих органов, определение их компетенции и условий финансового обеспечения; б) гарантии реализации права граждан на труд и установление порядка направления на работу или профессиональное обучение; в) регламентацию прав и обязанностей участников отношений по трудоустройству; г) установление особенностей трудоустройства для отдельных категорий граждан.
В обеспечении занятости населения участвуют госорганы двух видов: общие и специальные. Общее руководство трудоустройством и его организация возложены на Министерство труда Российской Федерации, которое несет ответственность за разработку и реализацию единой государственной политики в области труда, занятости, пенсионного обеспечения, развития трудовых отношений, предотвращения и разрешения трудовых конфликтов, охраны труда, подготовки и переподготовки кадров, демографической, молодежной и миграционной политики. В его систему входят соответствующие министерства республик в составе РФ, управления (отделы) по труду и занятости местных органов власти и управления.
Специальным органом трудоустройства выступает Федеральная государственная служба занятости (ГСЗ), в которую входят: Государственный комитет РФ по занятости населения; государственные комитеты республик, входящих в состав РФ, по занятости населения; центры занятости населения в краях, областях, автономных областях и округах, в городах Москве и Санкт-Петербурге; городские, районные центры занятости населения, являющиеся первичным звеном этой государственной структуры.
Все перечисленные органы имеют двойное подчинение: в своей деятельности они подчиняются исполнительным органам власти соответствующих уровней и вышестоящим органам службы занятости. Услуги, связанные с обеспечением занятости граждан, предоставляются ими бесплатно. Вместе с тем Закон о занятости предусматривает возможность оказания и платных услуг в содействии занятости граждан. Такое право предоставляется негосударственным организациям на основании лицензий, выдаваемых Советами народных депутатов.
Органы службы занятости осуществляют свои функции при участии профсоюзов, ассоциаций (союзов) предпринимателей и общественных организаций, представляющих интересы граждан, особо нуждающихся в социальной защите. С целью выработки согласованных решений из представителей этих организаций создаются координационные комитеты содействия занятости населения на республиканском и местном уровнях. На основе взаимных консультаций между представленными в комитете сторонами могут заключаться соглашения, предусматривающие мероприятия, направленные на содействие занятости.
Для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости, создается Государственный фонд занятости населения. Он образуется за счет обязательных отчислений работодателей, средств республиканских и местных бюджетов и добровольных взносов российских и иностранных предприятий, общественных организаций и граждан. Средствами этого фонда распоряжается служба занятости.
Бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве является одной из основных (но не единственной) гарантий права граждан на труд. Не меньшее значение имеет:
бесплатное обучение новой профессии (специальности);
повышение квалификации в системе службы занятости;
направление в иные учебные заведения с выплатой стипендии;
свобода выбора рода занятости, в том числе работы с различными режимами труда;
правовая защита от необоснованного увольнения;
компенсация материальных затрат в связи с направлением на работу в другую местность;
возможность заключения срочных трудовых договоров на участие в оплачиваемых общественных работах и др.
Для отдельных категорий населения предусматриваются дополнительные гарантии.
Профессиональная подготовка, повышение квалификации и переподготовка граждан, зарегистрированных в службах занятости в качестве ищущих работу, могут проводиться при отсутствии у гражданина необходимой профессиональной квалификации или работы, отвечающей его профессиональным навыкам; при утрате способности к выполнению работы по прежней специальности, а также при желании получить другую профессию. Право в приоритетном порядке пройти обучение имеют безработные, у которых истек срок выплаты пособия.[21]
В целях обеспечения временной занятости населения местные Советы народных депутатов организуют проведение оплачиваемых общественных работ. Преимущественным правом на участие в этих работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице (стипендии). Следует подчеркнуть, что выполнение таких работ осуществляется «а добровольной основе и оформляется заключением срочного трудового договора. Оплата труда производится за фактически выполненные работы, но не ниже гарантийного минимума. На граждан, занятых на общественных работах, распространяется законодательство о труде и социальном страховании, а также право на получение пособия по безработице.
Процесс трудоустройства (в узком смысле) обычно состоит из двух стадий. Первая — это обращение гражданина к полномочным органам за содействием в получении подходящей работы. В результате такого обращения возникает особое правоотношение, по которому гражданин вправе требовать предоставления ему подходящей работы, а при ее отсутствии — постановки на учет, направления на профессиональное обучение или выплаты пособия по безработице в соответствии с законодательством; трудоустраивающий же орган обязан зарегистрировать такого гражданина, оказать ему содействие в получении подходящей работы или приобретении квалификации, а при невозможности этого — выплатить пособие из государственного фонда занятости по условиям и нормам, установленным в законодательстве.
По своей юридической природе это правоотношение носит частно - правовой характер, поскольку органы службы занятости входят в систему органов государственного управления, но не наделяются властными полномочиями по отношению к работодателям. В этом и проявляется свобода рыночных отношений. Первая стадия трудоустройства завершается выдачей заинтересованному гражданину специального направления на работу или профессиональное обучение.
Вторая стадия трудоустройства—заключение трудового или ученического договора с предприятием (учебным заведением), которое указано в направлении трудоустраивающего органа. Следует подчеркнуть, что заключение договора для трудоустраиваемого гражданина является его правом, а не обязанностью: он может не воспользоваться выданным направлением и заключить договор с другой организацией. Характер работы и ее условия также определяются по соглашению между трудящимся и предприятием (организацией), куда он направлен на работу. Отношения, возникающие между гражданином и предприятием в результате трудоустройства, регулируются нормами трудового права без каких-либо изъятий.
На второй стадии возникает еще одна группа правоотношений — между органом службы занятости и предприятием (учебным заведением) по поводу реализации направлений, выдаваемых гражданам. Природа этих отношений связана с оценкой юридической силы актов органов службы занятости и их обязательности для предприятий (учебных заведений).
В недалеком прошлом при планово-организованной системе хозяйствования, опиравшейся на монополию государственной собственности, этот вопрос решался просто: предписания органов трудоустройства о приеме направляемых на работу или обучение граждан были обязательны для хозорганов, поскольку они основывались на планах размещения рабочей силы. В новых условиях хозяйствования, базирующихся на свободе предпринимательской деятельности и риске собственника за ее результаты, административные приемы регулирования заменяются экономико-правовыми методами. С учетом этого определяется и компетенция государственной службы занятости населения и права работодателей.
Так, служба занятости имеет право запрашивать у работодателей информацию о предполагаемом высвобождении работников, а также данные о потребности в рабочей силе, о количестве высвобождаемых, принятых и уволенных работников; направлять работодателям, при наличии у них потребности в рабочей силе, граждан для трудоустройства. В то же время в числе обязанностей службы занятости указано: «оказывать помощь гражданам в выборе подходящей работы, в том числе на контрактной основе, а работодателям — в подборе необходимых работников» .Приведенные формулировки не оставляют сомнений в том, что направления органов службы занятости носят факультативный характер и для работодателей, сохраняющих право на отбор нужных работников. Об этом свидетельствует и тот факт, что работодатель имеет право принимать на работу граждан, непосредственно обратившихся на предприятие, на равных основаниях с гражданами, имеющими направление службы занятости (однако в последнем случае он обязан объяснить причины отказа в приеме на работу).