·выделение части территории из имеющегося субъекта и присвоение данной территории статуса нового субъекта Российской Федерации;
·выделение территорий из двух-трех пограничных субъектов и образование на этой основе нового субъекта Российской Федерации.
Многие исследователи считают существенным недостатком действующего ФКЗ именно отсутствие в нем иных способов образования нового субъекта Федерации. Однако разделение и выделение новых субъектов Федерации - не единственный и не самый эффективный метод разрешения межэтнических конфликтов, в целях обеспечения стабильности государства следует последовательно разделять вопросы этнического самоопределения и территориальной автономии.
На практике при укрупнении субъекты Федерации получают экономическую помощь. Так, Указом Президента России от 3 ноября 2003 г. № 1283 «О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области» предусматривается осуществление комплекса мер по газификации, развитие транспортной инфраструктуры, строительство мостового перехода. В Указе от 12 апреля 2005 г. № 412 «О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» Правительству РФ предписано оказать содействие в реализации инвестиционного проекта по освоению Ванкорского нефтегазового месторождения и оказать поддержку в обеспечении начала эксплуатации Богучанской ГЭС в 2010 г. А в Указе Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1227 «О мерах по социально-экономическому развитию Камчатской области и Корякского автономного округа», предусмотрено выделение средств на строительство теплоэнергоцентралей, инфраструктуры для доставки местных энергетических углей, взлетно-посадочной полосы и аэропорта в столице Коряки поселке Палана, завершение реконструкции морского вокзала в Петропавловске-Камчатском. В отношении Иркутской области согласно Указу Президента РФ от 6 апреля 2006 г. № 323 «О мерах по социально-экономическому развитию Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» предусмотрено выделение средств на мероприятия по развитию социальной инфраструктуры, оказание государственной поддержки в строительстве детского дома, перинатального центра, противотуберкулезного диспансера и дома спорта.
Безусловно, такая помощь необходима. Исходя из практики оказания финансовой помощи объединяемым субъектам, мы можем говорить о произвольных нормативах ее предоставления. Одни получают меньше, а другие - больше. Сложившаяся ситуация позволяет торговаться потенциальным кандидатам объединения. Если уж одной из целей реформы провозглашать доведение до фактического равноправия субъектов РФ, то целесообразно применять единые стандарты уже на стадии укрупнения, поэтому следует расходы на объединение установить в форме федерального закона. Основами предоставления финансовых средств могут стать размеры территорий, различия в уровне развития субъектов, степень дотационности объединяемых субъектов и т.п. В бюджете же на очередной финансовый год необходимо учитывать стадии процесса объединения конкретных субъектов Федерации.
.2 Организационные вопросы образования нового субъекта Федерации
В главе 3 ФКЗ от 17 декабря 2001 г. можно выделить несколько этапов образования в составе РФ нового субъекта Федерации:
) инициатива образования нового субъекта, исходящая от заинтересованных субъектов РФ;
) проведение референдума в заинтересованных субъектах РФ;
) принятие федерального конституционного закона;
) переходный период.
Инициатива образования нового субъекта в Российской Федерации принадлежит субъектам России, заинтересованным в объединении. Важно отметить, что инициатива образования новых субъектов не может исходить от федеральных органов власти, однако федеральная власть может воспользоваться своими финансовыми возможностями для давления на субъекты Федерации либо на один из субъектов Федерации.
В российском законодательстве ничего не говорится о цели такого объединения, а в Конституции ФРГ (ч. 1 ст. 29.2) она четко сформулирована - эффективное выполнение задач, при этом должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и культурные особенности, хозяйственная целесообразность. В России лишь косвенно упоминаются интересы субъектов Федерации. Правда, они оговариваются в ФКЗ по каждому случаю объединения. В них целями являются ускорение социально-экономического развития объединяемых субъектов и повышение уровня жизни населения, проживающего на территории субъектов. В «рамочном» же ФКЗ возможно составить открытый перечень целей объединения субъектов, а уже в ФКЗ по конкретным случаям объединения указывать конкретный перечень целей.
Закон не включает в круг субъектов, инициирующих объединение, граждан, проживающих на территориях соответствующих субъектов Федерации. На данном этапе происходит согласование позиций сторон - органов государственной власти объединяющихся субъектов и федеральных органов государственной власти. Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту России. Для сравнения: в ФРГ объединение земель возможно по народной инициативе, при этом органы государственной власти земель исключаются из процесса объединения вообще (ч. 4, 5, 6 ст. 29.2).
Для органов государственной власти объединяемых субъектов, да и федеральных органов государственной власти наиболее важен и следующий этап - проведение референдума в заинтересованных субъектах. От результата референдумов зависит идея объединения. Здесь можно столкнуться со следующими проблемами.
Вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ.
В случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Вынесение вопроса об образовании в составе РФ нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов РФ с различиями в его формулировке не допускается.
После референдума Президент РФ должен внести проект Федерального конституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов большинство граждан высказались «за».
При реализации этого положения также возникают проблемы. Государственная Дума и Совет Федерации в результате работы над ФКЗ могут внести в него изменения. Они могут существенно изменить первоначальную редакцию, а окончательная редакция может не устраивать объединяющиеся субъекты, и повернуть процесс вспять они уже не смогут, поэтому обязательным условием в случае изменения согласованной позиции ФКЗ должна стать поддержка обновленной редакции заинтересованными субъектами РФ в лице их органов государственной власти. В связи с этим необходимо установить срок выражения своей позиции заинтересованными субъектами Федерации. Он может составлять от 1 до 3 месяцев. Возможно увеличение сроков в случае проведения выборов на территории объединяемых субъектов в законодательные и исполнительные органы власти. Однако это предложение лишено смысла, если на референдум будут выноситься проекты ФКЗ по конкретному случаю объединения.
В этот период решаются организационные вопросы: формирование органов государственной власти нового субъекта, прекращение полномочий органов государственной власти объединяющихся субъектов, правопреемство нового субъекта РФ, внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта и др.
Изменение же границ между субъектами Федерации не относится к предмету регулирования данного ФКЗ, да по этому вопросу Конституция России вообще не требует принятия ФКЗ. В случаях объединения субъектов границы нового субъекта совпадают с внешними границами укрупняемых субъектов, а при объединении сложносоставных субъектов, как это происходило до сих пор, территория нового субъекта остается в границах ранее существовавшего субъекта. Более того, изменение границ между субъектами необязательно повлечет образование нового субъекта.
декабря 2003 г. состоялся референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, 17 апреля 2005 г. состоялся референдум в Красноярском крае, 23 октября 2005 г. поддержало инициативу объединения субъектов население Камчатской области и Корякского автономного округа28, в апреле 2006 г. состоялся референдум по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, 11 марта 2007 г. прошел референдум в Читинской области и Агинском Бурятском автономном округе. Во всех субъектах наблюдалась высокая явка населения.
На основании результатов референдумов в развитие Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» были приняты ФКЗ:
·«Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ;
·«Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ;